近年來(lái)，住房公積金被挪用案頻頻發(fā)生。湖南衡陽(yáng)２．５３億元住房公積金被違 規挪用，湖南郴州市公積金管理中心原主任李樹(shù)彪挪用１．２億元公積金，陜西省住 房公積金管理中心原副主任王道生、王長(cháng)生等挪用貪污公積金２８００多萬(wàn)元……當 前主流觀(guān)點(diǎn)認為，住房公積金屢遭挪用，主要原因在于監管缺位。我認為，此說(shuō)法有 些道理，但沒(méi)有揭示根本。監管缺位，確實(shí)導致住房公積金很容易被挪用，但這只是 充分條件。制度設計上的缺陷，則是住房公積金被挪用的必要條件。要從根本上杜絕 住房公積金挪用問(wèn)題，需要徹底重構現行的住房公積金制度與監管體系。 一、住房公積金屢遭挪用的原因分析 一件事情或者某個(gè)問(wèn)題的出現，必須具備兩個(gè)條件：充分條件與必要條件。 ?。ㄒ唬┏浞謼l件：監管缺位 這里以“全國住房積金第一案”為例進(jìn)行探討。該案的情況是這樣的，原郴州市 的住房公積金管理中心主任李樹(shù)彪，從１９９９年９月８日到２００４年１月１５日 總共４年零５個(gè)月的時(shí)間里，騙取公積金貸款和銀行貸款共計４４筆，平均每年作案 １０多筆。 李樹(shù)彪是如何得逞的？ 據國務(wù)院１９９６年８月發(fā)布的“國辦發(fā)［１９９６］３５號”文件規定，承辦 住房公積金金融業(yè)務(wù)的受托銀行，原則上一座城市托一家辦理。但湖南檢察機關(guān)調查 顯示，在郴州的各大商業(yè)銀行和城市信用社，李樹(shù)彪開(kāi)設了數十個(gè)公積金賬戶(hù)。工行 郴州市信貸部一位人士說(shuō)，“誰(shuí)能給他更大好處，他就把公積金存在那家銀行” ?。保梗梗鼓陮?shí)施的《住房公積金管理條例》明確規定，“公積金管理中心不得提 供擔保”。但李樹(shù)彪一旦向關(guān)聯(lián)銀行提出抵押擔保，銀行辦理貸款均一路綠燈，甚至 不問(wèn)對方是什么單位、具體做什么項目。郴州賓館一位負責人說(shuō)，該賓館就依托李樹(shù) 彪，用公積金作為擔保從銀行貸出１０００多萬(wàn)元用于賓館資金周轉。辦案組一位人 士則透露，２００２年郴州曾啟動(dòng)一個(gè)城建項目，因資周轉不過(guò)來(lái)，也由政府出面以 住房公積金抵押從銀行調用數筆資金。 從上述情況看，李樹(shù)彪之所以得逞，源于住房公積金管理中心內部、外部監管的 形同虛設。先看內部監管，以住房公積金給郴州賓館作擔保，為某城建項目作抵押， 按規定是絕對禁止的，也不是一個(gè)人就能辦成的，需要多道程序。但是，公積金管理 中心卻毫無(wú)制約機制，李樹(shù)彪一人說(shuō)了算。而且，據報道，李樹(shù)彪是否上班，公積金 管理中心沒(méi)有人知道，也沒(méi)有人關(guān)心。 至于外部監管，同樣缺失，從而導致國家規定形同虛設。當然，這也是目前各個(gè) 住房公積金管理中心的通病。據《住房公積金管理條例》，住房公積金的管理實(shí)行住 房公積金管理委員決策、住房公積金管理中心運作、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲、財政監督的運作 機制，然而，對住房公積金管理中心的監管，屬于同級監管，由建設部門(mén)牽頭，會(huì )同 財政、審計、銀行進(jìn)行。 然而，住房公積金管理委員會(huì )是一個(gè)松散的、協(xié)調性的機構。管理委員會(huì )主任一 般都是由常務(wù)副市長(cháng)或市政府秘書(shū)長(cháng)兼職，管理委員會(huì )委員則包括該級政府幾乎所有 的組成部門(mén)的負責人，包括財政、建設、婦聯(lián)等等。這種模式在決策上難以集中，監 管上難以統一。正所謂人人監管，就等于無(wú)人監管。 所以，在實(shí)際操作過(guò)程中，公積金運行往往由管理中心說(shuō)了算。住房公積金使用 過(guò)程中的重大事項如不報告，住房公積金管理委員會(huì )只能成為“聾子”、“瞎子”很 難行使其管理、監督職能。 ?。ǘ┍匾獥l件：制度設計存在缺憾 住房公積金機構的定位問(wèn)題，是制度設計缺陷的最直接體現。據《住房公積金管 理條例》，公積金管理中心被定位于“不以贏(yíng)利為目的的事業(yè)單位”，隸屬于地方政 府部門(mén)。但是，這個(gè)定位只是名義上的，在實(shí)踐中，住房公積金管理中心盡管是事業(yè) 單位，但屬于自收自支單位，他們必須自己養活自己。而且，他們需要保證資金的增 值。而當前住房公積金可以增值的途徑，除了存貸差，最主要的就是購買(mǎi)國債。于是， 住房公積金這個(gè)公共資金，進(jìn)行了商業(yè)化的管理。而商業(yè)化運作，必然造成管理者追 求利益和其福利的最大化。 當然，住房公積金制度設計上最根本的缺陷在于，與制度創(chuàng )建的初衷相違背。從 制度創(chuàng )建的目的看，住房公積金是用來(lái)解決低收入人群住房基本需要的。但是，一方 面，用人單位為職工提供補助，實(shí)際上原來(lái)福利分房制度單位責任的轉化形式。房改 明確了單位不再提供福利房的原則，因此轉而提供住房公積金補助，對單位來(lái)說(shuō)沒(méi)有 增加額外的責任，只是采取一種新形式而已。另一方面，從當前的情況看，住房公積 金并沒(méi)有起到解決低收入人群住房基本需要的目的，反而加大了收入差距。例如筆者 所在的單位，住房公積金是按照職位（級別）、職稱(chēng)、工作年齡等分配的，譬如，司 局級干部的住房公積金比普通職員高２０００元以上，真正缺少住房的人每個(gè)月只有 幾百元錢(qián)的住房公積金。即使對中等收入家庭來(lái)說(shuō)，１年的積累約為４０００多元， 對比房?jì)r(jià)只是杯水車(chē)薪。然而住房需要是不能等的，如果沒(méi)有父母提供的住房，年輕 人就必須在公積金之外，另外拿出一部分收入用以租房，出現雙重住房負擔；或者從 公積金貸款買(mǎi)房，這實(shí)質(zhì)上也是預支未來(lái)的收入，與積累制是相悖的。于是，有房的 人，可以購買(mǎi)第二套乃至第三套住宅，沒(méi)有錢(qián)的人，只好租房住。 由于制度設計上的根本缺陷，很多繳存住房公積金的人依然買(mǎi)不起房子，而相當 一部分住房公積金閑置，據中國人民銀行《２００４年房地戶(hù)金融報告》，截至２０ ０４年末，除去個(gè)人住房貸款和購買(mǎi)國債，全國仍有沉淀資金２０８６．３億元，占 繳存余額的比例為４２．６％。這么一大筆住房公積金沉淀，無(wú)疑為某些人的挪用創(chuàng ) 造了必要條件。 試想，如果資金處于充分流動(dòng)的狀態(tài)下，一旦被挪用的話(huà)，被發(fā)現的概率要高很 多。 二、從根本上杜絕公積金挪用，要從制度設計與監管上雙管齊下 ?。ㄒ唬┲贫仍O計上：住房公積金制度需要徹底重構 如果一項制度與其設立的初始目標相背離，那么，我們只有兩種選擇：要么廢除， 要么徹底變革，即重構。 對于住房公積金制度而言，如果廢除，那么，可以將職工已經(jīng)繳存的資金轉入養 老金賬戶(hù)或者支付給職工。這樣一來(lái)，這項住房福利制度的改革就回到了起點(diǎn)。如果 不廢除，就需要從根本上進(jìn)行住房公積金制度的重構，采取措施讓制度的運行向初始 設定的目標進(jìn)行。 ?。?、嚴格限定住房公積金享受群體 住房公積金制度必須針對低收入階層。這項制度要名副其實(shí)，就必須體現福利的 本質(zhì)，應該針對低收入階層，中高收入階層不得享有。國家可以出臺低收入階層的劃 分標準，各個(gè)城市可以根據具體情況在國家標準的范圍之內浮動(dòng)。低收入階層的劃分 標準確定之后，政府強制各個(gè)單位對這些低收入階層提供住房公積金，具體可以采取 從職工工資中提取一定比例、單位和政府補助一定比例，或者純由單位和政府補貼一 定比例的辦法。 ?。?、把住房公積金管理中心轉變成金融機構，即成立政策性的住房銀行 把住房公積金管理中心轉變成金融機構，即設立住房銀行。住房銀行必須為非營(yíng) 利的機構，是公積金的存代機構，也是住房抵押貸款或者按揭貸款業(yè)務(wù)的唯一金融機 構。 對于住房公積金繳存職工而言，通過(guò)住房銀行的抵押或者按揭貸款，享受低利率， 貸款額度可以高于現在的最高限額，譬如為４０萬(wàn)元，具體可以根據不同城市的情況 而不同。 住房銀行純粹屬于政策性銀行。不得提供房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款，也不是購買(mǎi)債券或者 進(jìn)行其它任何投資活動(dòng)，所有資金只能用于百姓的購房抵押貸款或者按揭貸款，存貸 差，只能補充公積金。住房銀行的收入只能從財政撥款，而不得從存貸差中獲益。 對于不享有住房公積金的中高收入階層而言，如果需要購房抵押貸款或進(jìn)按揭貸 款的，可以通過(guò)住房銀行，但是利率相應的提高，相當于當前的商品房貸款利率。各 大商業(yè)銀行的住房抵押貸款或者按揭貸款業(yè)務(wù)同時(shí)廢止，但這些商業(yè)銀行可以提供房 地戶(hù)開(kāi)發(fā)貸款。 我們不必擔心中高收入者可能假冒低收入者去享受低利率的公積金貸款，因為， 第一，他們沒(méi)有公積金繳存憑證，第二，現在都實(shí)行存款實(shí)名制，可以從銀行聯(lián)網(wǎng)查 到他們的收入情況。 成立住房銀行的這種設想的考慮是： ?。ǎ保τ诶习傩斩?，住房屬于最近基本的生存資料，它并非純粹的商品，不 應該走商業(yè)貸款的路子。住房貸款雙軌并行，容易造成公積金貸款被“歧視”即開(kāi)發(fā)商 和銀行對住房公積金貸款拒絕。商業(yè)貸款的利潤明顯高于公積金貸款，手續、周期也 相對簡(jiǎn)便快捷，于是，許多開(kāi)發(fā)商在和銀行的合作中，都“約定”開(kāi)發(fā)商為其推介自營(yíng) 性貸款。 ?。ǎ玻┮恍┑胤降墓e金管理中心將歸集的資金按一定比例定期存入銀行賺取收 益，或將資金再貸出享受存貸利差。這正是金融機構所承擔的職能。所以，在此基礎 上成立住房銀行，相對容易操作。 ?。ǎ常┏闪⒄咝缘淖》裤y行，可以解決當前的住房公積金的支用設計存在缺陷： 手續繁瑣、審批時(shí)間長(cháng)。譬如，一些地方設置強制性服務(wù)，貸款條件多、程序繁雜， 如擔保等，完全沒(méi)有必要，這讓辦理個(gè)人貸款業(yè)務(wù)的人煩不勝煩。直接通過(guò)住房銀行 辦理貸款，審核起來(lái)簡(jiǎn)便、快捷。 ?。ǘ┲匦略O計住房公積金監管體系 ?。?、設立獨立的住房銀行監管局 當前，各公積金管理中心實(shí)行獨立核算、獨立經(jīng)營(yíng)，在同級監督不力的情況下很 容易形成資金脫離公眾視線(xiàn)的資金“孤島”。而且，管委會(huì )發(fā)揮不了應有作用，公積 金往往容易被政府意志甚至個(gè)人意志所左右。 將公積金管理中心改革成住房銀行之后，住房公積金管委會(huì )予以撤銷(xiāo)。同時(shí)，成 立獨立的住房銀行監管局，徹底改變當前的住房公積金監管體制下的缺位現象。 住房銀行監管局，獨立于人民銀行，也獨立于銀監局，是直接隸屬于國務(wù)院的監 管機構。它的職責是監管住房銀行的運作。住房銀行監管局設立區片性的分支機構， 譬如住房銀行監管局東北分局，并實(shí)行垂直管理，不受地方政府的約束。 ?。?、住房銀行和住房銀行監管局有義務(wù)及時(shí)公開(kāi)報告，審計部門(mén)對住房銀行監管 局和住房銀行的工作進(jìn)行監督 住房銀行必須每個(gè)季度公布季報，對本季度的住房公積金及住房信貸等業(yè)務(wù)運作， 進(jìn)行公開(kāi)。住房銀行監管局，每半年公布對各住房銀行運作的監督報告。 審計部門(mén)每年要公開(kāi)發(fā)布對住房銀行監管局和住房銀行的審計報告。目前，審計 部門(mén)對各政府部門(mén)的監督，起到了積極作用，審計部門(mén)今后要繼續發(fā)揮積極的監督作 用。 [02] 來(lái)源：《中國房地信息》２００６年第０２期作者：劉正山 | 
