信息來(lái)源：中國改革論壇 作者：曹紅輝 發(fā)布日期：2006年07月25日
金融監管模式的選擇，主要取決于一國經(jīng)濟發(fā)展階段、金融發(fā)展狀況及政府管理體制特點(diǎn)。從中國的實(shí)際情況看，分業(yè)監管體制仍存在著(zhù)一些缺陷性，需要我們及時(shí)和有效地加以改善。
中國金融監管體制現狀：分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監管
目前，中國金融監管采取了“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管”的體制模式。中國銀監會(huì )的成立標志著(zhù)這一金融分業(yè)監管體制的最終形成。由此，形成了人民銀行同銀監會(huì )、保監會(huì )和證監會(huì )的“一行三會(huì )”的平行配置。隨著(zhù)《中華人民共和國銀行業(yè)監督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》修正案的生效，“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管”的中國金融管理體制正式確立。
2003年9月18日，銀監會(huì )、保監會(huì )和證監會(huì )為加強各自協(xié)調，召開(kāi)了監管聯(lián)系大會(huì )第一次會(huì )議，通過(guò)了《中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )、中國證券監督管理委員會(huì )、中國保險監督管理委員會(huì )在金融監管方面分工合作的備忘錄》?！秱渫洝钒ㄖ笇г瓌t、職責分工、信息收集和工作機制等方面內容。2004年3月18日又召開(kāi)第二次監管聯(lián)席會(huì )議，對如何落實(shí)國務(wù)院的《關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩定發(fā)展的若干意見(jiàn)》等進(jìn)行溝通、討論和協(xié)商。
此外，人民銀行、財政部、國家發(fā)展與改革委員會(huì )等部門(mén)也分別根據不同的職責分工，從不同角度對金融政策、金融機構、金融運行等加以干預。設立上述分業(yè)監管體制的初衷在于集中專(zhuān)門(mén)金融監管人才，提高監管效率和監管水平，有利于金融業(yè)內部的平衡發(fā)展，培育金融市場(chǎng)、金融機構之間的競爭。
但近幾年，金融全球化、自由化和金融創(chuàng )新發(fā)展迅猛，中國金融機構混業(yè)(綜合)經(jīng)營(yíng)趨勢日益明顯，金融業(yè)開(kāi)放加快，金融監管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監管體制已表現出了明顯的不適應現象。金融改革與發(fā)展的多頭決策、多頭監管模式加劇了各部門(mén)之間在涉及宏觀(guān)經(jīng)濟調控的貨幣政策制定、銀行業(yè)改革、股權分置改革、人民幣匯率改革、金融機構的審批和管理、以及資產(chǎn)證券化、短期融資券、國際開(kāi)發(fā)性金融機構發(fā)行人民幣計值的債券等金融品種的開(kāi)發(fā)等大大小小問(wèn)題上的分歧和爭議，增加了政策協(xié)調的復雜性，加大了斜體成本,降低了政策的決策效率和執行效果，損害了政府部門(mén)的公信力。
有必要建立功能型金融監管體制
中國金融體制改革的整體目標是建立統一開(kāi)放、有序競爭、嚴格管理的金融市場(chǎng)。但是，對于國內銀行、證券和保險公司而言，隨著(zhù)2007年金融服務(wù)市場(chǎng)的全面開(kāi)放，由于其資本單薄、互相調度資金的空間有限、專(zhuān)業(yè)人才缺乏及知識面較窄等缺陷，它們所面臨的競爭形勢相當嚴峻。如何及時(shí)調整它們以往“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”的發(fā)展戰略，采用金融功能型監管理念，建立統一的監管模式已勢成必然，并為前者提供制度支持。因為，功能型監管具有如下優(yōu)勢：
首先，針對混業(yè)經(jīng)營(yíng)下金融業(yè)務(wù)交叉的趨勢，實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機構、跨市場(chǎng)的監管，監管部門(mén)不必局限于某一金融行業(yè)或金融機構內部的金融風(fēng)險，就可以化解金融轉軌時(shí)期的風(fēng)險，維護金融業(yè)的整體安全。
第二，由于功能型監管體制具有功能穩定的特點(diǎn)，可以較好地實(shí)施對各種金融創(chuàng )新的監管，而不必通過(guò)限制金融創(chuàng )新來(lái)維護金融業(yè)安全，反而可以將精力放在完善功能監管體制以對金融創(chuàng )新產(chǎn)品實(shí)行有效監管上。
第三，根據金融機構的各項功能如支付方式、資金集聚機制、資源轉移便利、風(fēng)險控制方法等特點(diǎn)，來(lái)重組監管機構及修訂監管規則，由此可以突破貨幣政策與金融監管的傳統模式，使中央銀行擺脫兩難困境。因此，應根據金融市場(chǎng)化進(jìn)程，擯棄強制性的人為抑制市場(chǎng)機制發(fā)揮作用的行政監管方式，強化市場(chǎng)機制的作用強度，逐步、適度放松金融機構的準入，提高國內金融機構的競爭力。
第四，功能型金融監管體制的廣度可以抑制商業(yè)銀行的“套利”動(dòng)機，減少銀行的“監管套利”行為，避免抵消貨幣政策的效果，有效防范金融風(fēng)險，避免對貨幣政策形成對沖。
第五，可減少各監管機構之間的摩擦成本，降低信息成本，改善信息質(zhì)量，獲得規模效益。
這種金融功能型監管體制缺乏競爭性，容易導致官僚主義，因而不適應不同金融行業(yè)的差異，也不利于各行業(yè)的平衡發(fā)展。但是，實(shí)行功能型監管將有助于推進(jìn)中國建立統一、綜合的金融監管體制。
完善金融監管體制的六點(diǎn)政策性建議
目前，中國金融監管體制主要以模仿美國為主，設立多個(gè)金融監管部門(mén)，對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)分別監管。這固然可以發(fā)揮專(zhuān)業(yè)監管優(yōu)勢，但監管機構之間協(xié)調難度太大，成本過(guò)高，且與金融自由化、國際化產(chǎn)生沖突。而各主要市場(chǎng)經(jīng)濟國家紛紛設立專(zhuān)門(mén)的金融監管機構，獨立行使金融監管職能，對金融業(yè)實(shí)行統一監管，如英國、日本、德國等國都是如此。由于混業(yè)經(jīng)營(yíng)將成為中國金融業(yè)未來(lái)發(fā)展的必然趨勢，統一、綜合的監管模式必將成為最終的選擇。為此，我們提出一些完善中國金融監管體制的政策建議。
首先，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于以何種方式統一金融監管部門(mén)及何時(shí)采取行動(dòng)等策略性選擇。目前，存在著(zhù)兩種選擇；一是在現有的監管體制基礎上，健全金融監管機構，完善金融監管的協(xié)調和合作機制，并對相關(guān)法律法規進(jìn)行修改，然后逐步統一監管部門(mén)；二是直接組建統一的監管機構，實(shí)行功能型監管。
基于行政權力在中國的正當性與有效性，可考慮在國務(wù)院下組建常設性機構國家金融監督管理委員會(huì )(金監委)。由它來(lái)管轄人民銀行、銀監會(huì )、證監會(huì )和保監會(huì )，并全面負責金融監管、金融改革與發(fā)展的戰略規劃制定、金融監管機構的協(xié)調、金融創(chuàng )新的監管、交叉業(yè)務(wù)及金融控股公司的監管、金融風(fēng)險控制等。此外，在金監委內部各監管機構間建立協(xié)調合作機制，建立信息交流制度。在此基礎上，設立全國統一的金融信息中心，推進(jìn)支付清算系統的統一互聯(lián)。各監管機構負責向其監管對象收集信息和數據，統一匯總、編制各類(lèi)金融機構的數據和報表，按規定定期公布，定期召開(kāi)工作機制討論、協(xié)商具體的專(zhuān)業(yè)監管，制定監管指標和監管人員的行為規范，鼓勵金融發(fā)展和創(chuàng )新，控制相關(guān)風(fēng)險，將金融監管的重心放在構建各金融機構規范經(jīng)營(yíng)、公平競爭、穩健發(fā)展的外部環(huán)境上來(lái)，運用最新的信息技術(shù)進(jìn)行非現場(chǎng)的監管，建立跨市場(chǎng)的、連續性的、統一的功能型監管體系。
另外，至于中國人民銀行是納入金監委還是與之并列，如果并列又如何與金監委協(xié)調等問(wèn)題仍需要進(jìn)一步討論。因為，從目前看，貨幣政策和金融監管獨立于國務(wù)院領(lǐng)導的理由并不現實(shí)。同時(shí)，基于目前支付體系的分割及相應的金融監管部門(mén)過(guò)于分散、效率低下的狀況，可考慮由人民銀行牽頭成立與貨幣政策委員會(huì )并列的支付結算委員會(huì )。在未來(lái)相當長(cháng)時(shí)期內，還需完善制度建設，為提高貨幣政策獨立性創(chuàng )造條件。
為此，可借鑒德國的改革經(jīng)驗，在金監委下設各個(gè)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)委員會(huì )或工作小組，吸收金融市場(chǎng)各領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士、借款人代表、消費者代表和學(xué)者及監管機構代表組成，及時(shí)反饋市場(chǎng)意見(jiàn)，為金監委提供決策咨詢(xún)，并對各監管機構執行決策的狀況進(jìn)行評估。
其次，要建立金監委、財政部、國家發(fā)改委與人民銀行之間的定期會(huì )商機制。將國家發(fā)改委原負責的企業(yè)債券、創(chuàng )業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資基金等業(yè)務(wù)移交給金監委，財政部仍然負責國債發(fā)行、金融不良資產(chǎn)處置、國有金融機構的資本金管理、國際金融合作等。
第三，要加強金融業(yè)的自律作用。建立、健全以金融機構內部控制為基礎的內部自律機制，維護金融企業(yè)資產(chǎn)的安全性和流動(dòng)性，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，建立完善的內部風(fēng)險預警控制機制，提高對金融機構的公司治理水準。同時(shí)，加強金融業(yè)行業(yè)自律性組織的建設，建立、健全銀行業(yè)協(xié)會(huì )等行業(yè)性組織工作，在政府監管范圍之外，通過(guò)自律行業(yè)的道德規范加以補充。在此基礎上，建立全國同業(yè)協(xié)會(huì )的聯(lián)系機制。
第四，完善金融監管法規體系。通過(guò)立法，確立統一、綜合的金融監管體制，加強對金融控股公司的監管，將金融監管納入到法律框架內，嚴格禁止政府對金融經(jīng)營(yíng)的不當干預，防止因監管體制改革引起權力過(guò)于集中導致腐敗問(wèn)題的出現，以保證監管依法有序進(jìn)行。同時(shí)，根據金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢，對已不適應金融發(fā)展的監管法律法規進(jìn)行系統清理，制定可行的實(shí)施細則，增強可操作性，解決當前金融監管中有法難依的問(wèn)題，并制定一些新的法律法規以填補空白，建立以風(fēng)險為核心的監管業(yè)務(wù)標準和操作規范。由此，為內、外資金融機構提供公平競爭的環(huán)境, 并為其提供平等的法律地位和市場(chǎng)機會(huì )。
第五，為適應金融全球化條件下金融風(fēng)險傳遞越來(lái)越快的特點(diǎn)，要積極主動(dòng)地加強與各國金融監管當局、國際金融組織之間的交流與合作，如簽訂雙邊諒解備忘錄，建立定期磋商和交流制度等，杜絕跨國金融機構的監管真空。同時(shí)，制定統一的風(fēng)險監測和控制體系，共同跟蹤和關(guān)注跨國金融活動(dòng)和資金流動(dòng)。
第六，建立金融機構的信息披露機制，加強社會(huì )公眾的監督，深入開(kāi)展有關(guān)市場(chǎng)規則、金融意識和知識的教育，增強人們的金融風(fēng)險意識、社會(huì )信用觀(guān)念，遏制非法金融活動(dòng)的社會(huì )基礎。同時(shí)，建立科學(xué)的風(fēng)險識別、報警和評估方法體系，全面系統地收集各地的經(jīng)濟金融數據，對金融風(fēng)險進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析和綜合評估，及早向金融機構發(fā)出風(fēng)險預警信號，使金融監管成為向金融機構提供的風(fēng)險管理服務(wù)，而不是管制，成為向社會(huì )公眾提供的公共服務(wù)。
此外，基于監管活動(dòng)不僅關(guān)系到監管資源的配置和利用效率以及金融業(yè)安危，而且還關(guān)系到監管當局的權威和信譽(yù)。因此，對監管人員從業(yè)資格和素質(zhì)的要求及對業(yè)務(wù)培訓直接關(guān)系到金融監管的效率。從技術(shù)能力和行為能力建立監管人員具體的測評標準和衡量方法，加強監管人員的在職培訓，鼓勵監管人員加強自我學(xué)習，也是完善金融監管不可或缺的。
現行中國金融監管存在八大體制性缺陷
1、金融監管法律體系不健全。對金融機構經(jīng)營(yíng)管理行為的金融監管必須獲得法律法規的明確界定，以保證金融監管本身能夠嚴格按照法律法規的程序執行，以杜絕隨意性，維護客觀(guān)性和公正性。目前，中國金融監管法律體系很不健全，無(wú)法保證金融監管合理、有效、規范地實(shí)施。雖然各種相關(guān)的法律法規規章達四千多部，但主要還是依《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監督管理法》、《證券法》、《信托法》等，大多是關(guān)于監管主體功能劃分、以按業(yè)務(wù)性質(zhì)監督某一方面市場(chǎng)的法律，實(shí)施細則和其他規章制度不配套，這些法律法規不能替代對整個(gè)金融體系監督的法律。隨著(zhù)2006年底全面開(kāi)放金融業(yè)服務(wù)市場(chǎng)的到來(lái)，勢必引起各監管部門(mén)因職責不清，權利不明而爭奪監管規則的制定權和金融業(yè)務(wù)的管理權，從而會(huì )影響分業(yè)監管的有效實(shí)施。
2、重復監管與監管真空并存。從監督管理部門(mén)看，銀監會(huì )、證監會(huì )和保監會(huì )分別對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)三大金融業(yè)進(jìn)行監管。但從整個(gè)金融市場(chǎng)看，一方面，不同機構需向不同監管部門(mén)申請業(yè)務(wù)許可，執行不同的監管標準，即使是同一業(yè)務(wù)，也需獲得不同部門(mén)的許可。另一方面，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)態(tài)勢日趨明顯，銀行、信托、證券和保險業(yè)務(wù)的趨同性和替代性削弱了分業(yè)監管的業(yè)務(wù)基礎。由此，不可避免地會(huì )造成監管職能的缺位，并導致監管的真空與沖突。不同部門(mén)既按金融機構進(jìn)行監管，又按金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監管，交叉監管的現象突出，也嚴重制約了金融業(yè)務(wù)的創(chuàng )新活動(dòng)。
3、非體制因素影響金融監管的協(xié)調性與監管效率。各金融監管機構彼此間的不協(xié)調與監管效率低下現象日益突出，在很大程度上也與部門(mén)利益、地方政府、乃至各種利益集團、監管者的個(gè)人利益及素質(zhì)等非體制因素的干擾存在著(zhù)直接關(guān)系。其中，既有政治體制的原因，也有個(gè)人道德的因素，還有經(jīng)濟利益驅動(dòng)的原因。在多種因素的綜合作用下，各機構之間往往給市場(chǎng)發(fā)出互不協(xié)調、相互矛盾的信號，如在房地產(chǎn)市場(chǎng)調控中，此類(lèi)沖突特別突出，已極大地影響金融監管的成效與金融改革的進(jìn)程。
4、貨幣政策管理與金融監管之間存在內在沖突。1990年代中期后，穩定物價(jià)和促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展成為貨幣政策的最終目標，這是多重主體和多次集體性選擇的結果。但經(jīng)過(guò)金融體系的過(guò)濾，它與現行監管體制和監管規則之間產(chǎn)生了沖突，這種沖突影響了貨幣政策的有效傳導。一方面，中央銀行并不具備獨立的決策能力，需服從于政府的各種利益調整，貨幣政策傳導的有效性也有賴(lài)于市場(chǎng)化程度較高的金融環(huán)境，通過(guò)金融市場(chǎng)作用于政策客體，來(lái)影響金融資產(chǎn)結構的變動(dòng)、信用供應等。另一方面，中央銀行仍保留了《中國人民銀行法》賦予的金融監管職能，金融監管與貨幣政策共存于一體，它本身在金融監管與貨幣政策傳導之間就存在內生性沖突，而且與《銀行業(yè)監督管理法》賦予銀監會(huì )的金融監管職能之間也形成沖突。
5、缺乏對金融風(fēng)險的監管措施，監管成本較高。在現行金融監管中，“重審批、輕管理”、“重國有銀行、輕其它銀行和非銀行金融機構”及“重外資、輕中資”的傾向十分突出。金融監管仍將機構審批和經(jīng)營(yíng)的合規性作為監管重點(diǎn)，對金融機構日常經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險監管尚未全面展開(kāi)，對退出市場(chǎng)前的監管還基本上是空白。目前，監管機構龐大，人員眾多，而監管手段落后，開(kāi)展大規?？绲貐^的現場(chǎng)檢查，已不適應金融國際化、電子化和網(wǎng)絡(luò )化日益增強的趨勢，成本高，效果差。
6、各部門(mén)監管目標模糊，政策自相矛盾。由于貨幣政策傳導集中于信貸市場(chǎng)，所以監管重點(diǎn)也集中在對信貸政策的監管。為此，中央銀行出臺了諸多管制政策，卻與貨幣政策發(fā)生了矛盾。另一方面，基于鼓勵更多資金進(jìn)入A股市場(chǎng)及支持股市復蘇的考慮，國家外匯管理局不斷增加QFII的數量和審批規模，而且對于外資進(jìn)入房地產(chǎn)卻不加限制。這些自相矛盾的政策使宏觀(guān)經(jīng)濟調控遭遇困境，加大了中央銀行的宏觀(guān)調控成本。
7、缺乏良好的金融生態(tài)環(huán)境，形成金融業(yè)內外部有效的制衡機制。各級政府對金融機構經(jīng)營(yíng)行為的行政干預一直是直接影響金融監管效力的重要因素，造成商業(yè)銀行大量的不良貸款，滋生地方保護主義和金融腐敗，給金融監管帶來(lái)極大困難，降低金融配置效率，損害司法和行政部門(mén)的公信力。一旦金融機構出現風(fēng)險，又以行政方式出面干預，或將責任推給中央政府。這種事后的被動(dòng)處理而非超前預警方式影響了金融穩定，造成金融監管能力和金融效率低下。
此外，過(guò)度依賴(lài)政府監管，忽視了行業(yè)自律、市場(chǎng)和社會(huì )多種利益制衡機制和外部監管的作用，缺乏金融業(yè)自我管理、自我規范、自我約束，形成了金融機構的自我約束能力不足。同時(shí)，市場(chǎng)約束機制和信息披露機制不健全及中介機構建設也不健全，也成為金融監管難以發(fā)揮作用的影響因素。
8、金融業(yè)開(kāi)放缺乏整體戰略，分業(yè)監管無(wú)法對外資金融機構實(shí)施有效監管。根據2001年底加入世界貿易組織所做的承諾，2007年起將全面開(kāi)放中國金融市場(chǎng)。盡管進(jìn)入中國的外資金融機構也要根據中國法律限制接受分業(yè)監管，但多數外資金融機構的母體在其母國接受的都是混業(yè)監管。與分業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下只能從事銀行、證券、保險領(lǐng)域中某一業(yè)務(wù)的中國金融機構相比，它們具有先天的競爭優(yōu)勢，而金融開(kāi)放使中國金融機構直接面對跨國金融集團的激烈競爭，從而也使得中國金融監管體制陷入兩難境地，分業(yè)監管的體制顯然無(wú)法有效對這些外資金融機構實(shí)行有效監管，對金融風(fēng)險完全呈現敞口狀態(tài)。
隨著(zhù)外資銀行、保險公司、證券公司、基金管理公司等加快進(jìn)入中國金融市場(chǎng)，而內資進(jìn)入金融業(yè)仍然受到抑制的狀況已經(jīng)引起國內各地政府和投資者的反映，近期關(guān)于銀行海外上市的爭議從某些方面來(lái)說(shuō)就與之相關(guān)。另一方面，金融業(yè)開(kāi)放將面臨跨國金融集團混業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的越來(lái)越大的壓力，也將引發(fā)境內金融機構加強開(kāi)放混業(yè)經(jīng)營(yíng)的要求，仿效當今國際金融界混業(yè)經(jīng)營(yíng)的潮流，從而使得現行的金融監管體制陷入更大的被動(dòng)
