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    （一）
    劉岳在談到取消農業(yè)稅前后國家與農民關(guān)系時(shí)，形容取消農業(yè)稅前國家（通過(guò)縣鄉村）與農民“打在一起”。鄉村干部與農民關(guān)系好不好？“打在一起”當然是不好的，鄉村干部向農民收稅費，農民不愿交，兩邊玩捉迷藏，不時(shí)玩出格，被“焦點(diǎn)訪(fǎng)談” 曝光。取消農業(yè)稅后，鄉村干部倒是不再與農民“打在一起”了，因為鄉村不再向農民收稅費，農民的事情是農民自己的事情，鄉村干部也有鄉村干部的事情。但取消農業(yè)稅后，鄉村干部與農民的關(guān)系變好了嗎？不再打在一起卻并不是說(shuō)兩邊的關(guān)系就因此一定變好了，而可能是沒(méi)有關(guān)系了。劉岳形象地將取消農業(yè)稅前后的國家與農民關(guān)系比喻為夫妻關(guān)系，取消農業(yè)稅前，鄉村干部與農民經(jīng)常地打在一起，正如夫妻經(jīng)常地吵嘴鬧些矛盾；取消農業(yè)稅后，鄉村干部與村民之間不再有聯(lián)系，就好比夫妻之間不再講話(huà)。夫妻之間不講話(huà)并不是關(guān)系更好了，而是關(guān)系更加復雜和微妙了。劉岳這個(gè)形象的比喻，對于我們理解當前國家與農民關(guān)系，大有啟示。
    申端鋒寫(xiě)過(guò)一篇文章討論取消農業(yè)稅后國家與農民關(guān)系的變化，其要義是，取消農業(yè)稅以后，鄉村干部以前的硬任務(wù)，包括收稅費和計劃生育工作等，都不再重要了，相反，以前并不重要的工作，如各種表冊數據的上報，反而被硬考核起來(lái)。他將這種狀況稱(chēng)為取消農業(yè)稅后農村工作中出現了“軟指標的硬指標化”。問(wèn)題是，為什么取消農業(yè)稅后，鄉鎮會(huì )要求村干部完成那些軟指標？
丁為調查鄉鎮法庭的運作，也看到了類(lèi)似申端鋒看到的現象。丁為發(fā)現，在取消農業(yè)稅前，鄉鎮法庭的地位較低，運作中有更多行政的邏輯，大約相當于縣鄉行政的一個(gè)職能部門(mén)；而在取消農業(yè)稅后，鄉鎮法庭的地位提高了，縣鄉行政更加尊重司法的獨立性了，運作中有了更多司法邏輯。丁為敏銳地指出，當前鄉鎮法庭的運作看起來(lái)似乎更加遵循司法的邏輯了，其實(shí)不過(guò)是政法邏輯的另一種延續。
劉岳、申端鋒和丁為是從不同角度討論取消農業(yè)稅對國家與農民關(guān)系的影響，十分有趣。問(wèn)題是，取消農業(yè)稅是如何改變國家與農民關(guān)系的？
　?。ǘ?br>　　取消農業(yè)稅前，尤其是1994年中央財政改革，地方和中央“分灶吃飯”以來(lái)，縣鄉財政一直緊張，地方政府可謂“權小責重”?！皺嘈　卑ㄐ姓嗔拓斦嗔Χ夹?，“責重”是指承擔的自上而下各種任務(wù)繁重。1990年代中央農村政策的失誤，使“中央請客、地方買(mǎi)單”成為常規，地方政府幾乎總是處于財政高度緊張而不堪應付的狀態(tài)。尤其是在中西部農村地區，縣鄉財政日漸緊張，嚴重依賴(lài)從農民那里提取稅收資源，以應對諸如政府日常運轉、教師工資發(fā)放以及壓力型體制下的各種達標升級要求?？h鄉必須有固定的財政收入來(lái)源，否則將會(huì )面對巨大的自上而下“一票否決”的壓力。例如，如果縣鄉政府不能籌集到足夠發(fā)放教師工資的財政收入，教師工資發(fā)放不出來(lái)，引發(fā)上訪(fǎng)，縣鄉政府就會(huì )面臨巨大的壓力。
　　在中西部農村地區，越來(lái)越多的自上而下的達標升級任務(wù)和相對固定的財政收入來(lái)源，使縣鄉政府不得不在正式的稅費以外向農民加收攤派。農民負擔越來(lái)越重，農民越來(lái)越不愿意交納稅費。
　　縣鄉政府加重農民負擔，而農民越來(lái)越不愿交納稅費，這樣，逐漸產(chǎn)生了一個(gè)嚴重后果，就是縣鄉政府不得不先解決財政收入保障的問(wèn)題，并因此首先要解決從農民那里提取資源的能力問(wèn)題?？h鄉政府必須首先從農民那里成功收取稅費，然后才能做成其他事情。能否成功收取稅費，越來(lái)越成為衡量縣鄉政府工作好壞的關(guān)鍵標準甚至是唯一標準。
　　縣鄉政府從農民那里收取稅費并非容易的事情，但無(wú)論多么困難，都必須將稅費收取上來(lái)，否則，便不可能辦成其他任何事情，便會(huì )被財政困境所“一票否決”。面對越來(lái)越不愿交納稅費的農民，為了將稅費收取上來(lái)，縣鄉政府就不得不想出各種可能的辦法，在灰色甚至黑色地帶采取措施。收取稅費是迫在眉睫的危機，無(wú)論如何，縣鄉政府首先要將這個(gè)危機應對過(guò)去，那怕留下嚴重的后遺癥。
　　在應對收取稅費這個(gè)迫在眉睫的危機時(shí)，縣鄉政府可能會(huì )不擇手段。能否收取稅費是成與敗的關(guān)系，是有和無(wú)的關(guān)系，而非多與少的關(guān)系。不擇手段收取稅費，只要能夠將稅費收取上來(lái)，縣鄉政府就可以應對迫在眉睫的危機。而不擇手段可能產(chǎn)生的嚴重惡果，即使有，也只是可能的有和可以延后的有。
　　縣鄉政府的不擇手段，我曾在“試論20世紀中國鄉村治理的邏輯”一文中，從鄉村利益共同體的結成方面進(jìn)行討論。鄉村利益共同體就是鄉鎮為了從農民那里將稅費收取上來(lái)，而縱容乃至鼓勵村干部獲取灰色利益，包括搭車(chē)收費，變賣(mài)公產(chǎn)，貪污公款等。村干部的謀利行為，引起村民的強烈不滿(mǎn)，村民上訪(fǎng)告狀，而鄉鎮卻想方設法保護村干部、包庇村干部。得到灰色好處且受到鄉鎮包庇的村干部，會(huì )竭力完成縣鄉下達的稅費任務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中，由于村民不愿交納稅費，以及干群對立，那些老好人式的村干部退出了村莊政治舞臺，而那些強悍的村干部上臺來(lái)。
　　縣鄉政府的不擇手段，當然不只是縱容乃至鼓勵了村干部的謀利行為從而獲取村干部在稅費收取上的支持，而且會(huì )調動(dòng)所有可以調用的資源，來(lái)完成向農民收稅費這一基本任務(wù)。舉例來(lái)說(shuō)，公檢法司、七站八所，都是縣鄉政府可以借用過(guò)來(lái)向農民收稅費的工具。公檢法司和七站八所的工作人員或者權威象征，被縣鄉行政廣泛地借用。鄉鎮派出所被縣鄉政府調動(dòng)起來(lái)介入農村稅費征收，在一些地方甚至引發(fā)惡性事件，因此公安部不得不下發(fā)文件規定公安人員不得再介入到農村稅費收取事務(wù)。同時(shí)，最高人民法院下文要求各級人民法院不得受理農民負擔案件。
　　縣鄉政府還可能組織各種稅費征收小分隊，辦“農民負擔學(xué)習班”，等等，以將稅費順利收取上來(lái)，從而維持縣鄉政權的運轉，并因此有可能從中謀取個(gè)人好處。農民越是不愿交稅費，國家越是規定不允許用某些手段向農民收取稅費，縣鄉政府就越是要不擇手段地創(chuàng )造出新的收取稅費的辦法出來(lái)。即使出現了惡性事件并因此被上級查處，一些人因此丟官，其他地區的縣鄉政府也不得不繼續這些危險的游戲。
　　當然還有其他的可以被縣鄉政府想出來(lái)的應對危機的辦法，其中之一是不計后果地高息借貸以緩解眼前的財政危機?？h鄉政府利用僅有的政府信用到處借貸，或鼓勵村干部去高息借貸，縣鄉政府拆東墻補西墻。這樣下來(lái)，數十年建立起來(lái)的政府信用，在很短的時(shí)間就耗盡了，更大的危機因此而到來(lái)。
　　縣鄉政府甚至還可能有意識地借灰色勢力來(lái)對付不愿交納稅費的農民，就如有些地方借灰色勢力來(lái)對付不愿拆遷的農民一樣。因為縣政府對鄉鎮政府說(shuō)“稅費任務(wù)一定要完成，用什么辦法我不管”?？h政府也會(huì )補充說(shuō)“不能用違法的辦法”。但既然是要鄉鎮完成有時(shí)幾乎是沒(méi)有可能完成的任務(wù)，不違法又有什么辦法？
　　總之，取消農業(yè)稅前，因為完成稅費任務(wù)的巨大壓力，而使縣鄉政府竭盡所能乃至不擇手段地完成稅費任務(wù)。雖然還有很多事情要做，雖然善政美譽(yù)都重要，縣鄉政府卻可能顧不得這么多了。這樣一來(lái)，縣鄉政府就到了李昌平所說(shuō)“非法生存”的邊緣。這正是農村稅費改革前廣大中西部農村的真實(shí)寫(xiě)照。農村稅費改革也因此不得不進(jìn)行。
　?。ㄈ?br>　　稅費改革至取消農業(yè)稅后，縣鄉政府來(lái)自農村的財政收入大幅度減少，其正常運轉成為問(wèn)題。不過(guò)，縣鄉政府的財政收入雖然減少，卻不再是不努力從農村盡職盡責收取稅費的結果，而是中央推進(jìn)稅費改革的后果。也因此，縣鄉政府不能正常運轉，中小學(xué)教師發(fā)不出工資，基本公共品無(wú)法供給，就都不再是縣鄉政府的責任，而是中央政策的責任?？h鄉政府不再擔心財政收入不足這個(gè)過(guò)去一直壓在頭上讓人無(wú)法喘息的巨大危險，縣鄉政府終于從向農民收取稅費的巨大壓力中解脫出來(lái)。
　　中央政府必須解決取消農業(yè)稅之后縣鄉政府的基本運轉問(wèn)題，因而大規模向縣鄉轉移支付，同時(shí)推進(jìn)與稅費改革相配套的鄉村行政體制改革，以減少鄉村財政支出。無(wú)論如何，現在縣鄉財政收入不足，因其不再能隨意向農民收取稅費，因此不再有能力通過(guò)自己的努力來(lái)增加財政收入。財政收入不足雖然會(huì )影響縣鄉的基本秩序，這卻不再是縣鄉政府自身不努力完成財政收入任務(wù)所引起的，因此不再是縣鄉政府的責任。
　　一旦縣鄉政府從不擇手段向農民收取稅費的壓力和危險中解脫出來(lái)，則縣鄉政府在收取稅費過(guò)程中“不擇手段”所具有的風(fēng)險，立即成為縣鄉政府所敏感的問(wèn)題。過(guò)去為收取農業(yè)稅費而不得不在灰色地帶想種種辦法，政府官員有強烈投機心理，希望不出事就將收稅費任務(wù)完成，盡管不擇手段可能出事，但不能完成稅費任務(wù)卻必然出事（被上級以“沒(méi)有完成財政收入任務(wù)”而“一票否決”）。取消農業(yè)稅后，必然要出的事沒(méi)有了，可能要出的事就極其重要了?？h鄉因此會(huì )注意手段，按程序辦事起來(lái)。
　　縣鄉按程序擇手段運行，新的問(wèn)題就產(chǎn)生了。一方面，縣鄉對各種風(fēng)險更為敏感，因此愿意讓基層司法獨立運作，愿意做出善舉，愿意按程序辦事，愿意注重軟指標，愿意讓村民依法選舉村干部，等等。但是，縣鄉政府卻并非按照農民的需求和偏好來(lái)做事，因為不再向農民收稅費，農民無(wú)法再借拒交稅費提高對縣鄉的談判能力，縣鄉可以按自己的邏輯和偏好做事情。
　　縣鄉按自己邏輯做事情的結果是形式上合理合法，實(shí)際上卻是沒(méi)有實(shí)質(zhì)性?xún)热?，是責任全都推掉，義務(wù)不愿承擔?？h鄉變得守法了，卻也不再有為農民做好事的積極性了。
　　簡(jiǎn)單地說(shuō)，取消農業(yè)稅后，由于不再有不能完成財政收入任務(wù)及由此而起的“一票否決”的壓力，縣鄉政府就沒(méi)有必要再冒不擇手段所可能帶來(lái)的巨大風(fēng)險，其行為邏輯也因此與取消農業(yè)稅之前，有了巨大變化。這個(gè)變化的核心就是盡可能將責任推御，而將好處占有的官僚主義的邏輯，是將各種風(fēng)險最小化而非取消農業(yè)稅前愿意冒著(zhù)巨大風(fēng)險也要完成向農民收取稅費任務(wù)的邏輯。取消農業(yè)稅前，縣鄉政府的行為邏輯是收益最大化的邏輯，而取消農業(yè)稅后則是風(fēng)險最小化的邏輯。
　　風(fēng)險最小化的邏輯，就是形式上合理合法實(shí)質(zhì)上卻不管實(shí)際情況的官僚主義邏輯，就是不作為的邏輯，就是不出問(wèn)題的邏輯。表現在鄉村關(guān)系上，鄉鎮政府由于不再指望村干部協(xié)助收取稅費，而不再關(guān)心由誰(shuí)來(lái)當村干部；村民對村干部不滿(mǎn)而向上舉報，鄉鎮政府也不再愿意包庇護短；村干部與村民發(fā)生矛盾，村干部也不再有希望得到鄉鎮的強有力支持，在取消農業(yè)稅之前，這是不可思議的事情。村干部得不到鄉鎮強有力的支持，在村務(wù)管理的各個(gè)方面，就更加傾向于不作為。取消農業(yè)稅之前，鄉鎮期待村干部著(zhù)眼鄉鎮“大局”，因此傾向于變通村干部選任的相關(guān)制度安排，取消農業(yè)稅之后，鄉鎮收取稅費的“大局”不存在了，鄉鎮也就沒(méi)有必要頂著(zhù)違反《村委會(huì )組織法》和反對民主的壓力而去變通制度。村委會(huì )選舉成了村莊內部的事情，與鄉鎮無(wú)關(guān)，鄉鎮關(guān)心的是村莊選舉不要出“亂子”，選上誰(shuí)當村干部則不要重。不只是誰(shuí)當村干部不重要，而且誰(shuí)當村支書(shū)，對不愿作為的鄉鎮也不重要。相反，鄉鎮更愿意借此來(lái)表達其對民主這個(gè)好詞的傾慕之情。湖北省在2005年的村兩委換屆中規定，一般由當選村委會(huì )主任的黨員擔任村支書(shū)，不是黨員的村委會(huì )主任要培養入黨然后再任村支書(shū)。這樣，因為取消農業(yè)稅，以前強固的鄉村利益共同體，在中西部的絕大多數農村迅速瓦解，農村民主或村民自治，就主要成為村莊內部各種力量平衡的結果，而與鄉鎮的操控關(guān)系較小。
　　表現在縣鄉政府與鄉鎮服務(wù)性的“七站八所”的關(guān)系上，就是縣鄉政府不再關(guān)心“七站八所”?！捌哒景怂笔青l鎮一級服務(wù)于農民生產(chǎn)生活的公共事業(yè)部門(mén)，與農民的生產(chǎn)生活關(guān)系十分密切，并為農民提供基本的公共品。取消農業(yè)稅前，農民的生產(chǎn)狀況與縣鄉政府收取稅費能力有密切關(guān)系，縣鄉政府傾向有一個(gè)強有力的農村公共服務(wù)部門(mén)，為農民的生產(chǎn)和生活提供基本保障。因為收取稅費而在縣鄉與農民之間建立有（雖然很弱）相互期待和相互制約的關(guān)系。同時(shí)，縣鄉政府可以從七站八所借用人力，在鄉鎮中心工作尤其是收取稅費工作中，“下去一把抓，回來(lái)再分家”和“分片包干”，在較短時(shí)間相對有效地完成諸如收取稅費等中心任務(wù)。但是，取消農業(yè)稅后，鄉鎮政府不再需要“七站八所”的工作人員協(xié)助收取稅費，也無(wú)需“七站八所”人員“分片包干”和“駐村蹲點(diǎn)”來(lái)完成硬的集中的中心任務(wù)?？h鄉政府不關(guān)心農民的生產(chǎn)與生活狀況，因為農民的生產(chǎn)生活狀況與縣鄉政府的工作實(shí)績(jì)基本無(wú)關(guān)，比如，出現嚴重水旱災害，鄉鎮可以輕易解釋為天災，而可以不考慮組織農民抗災救害，對此上級也無(wú)法考核。正是農業(yè)生產(chǎn)本身的自然風(fēng)險，使上級無(wú)法建立有效的考評縣鄉政府在為農民提供“救濟”方面的作為狀況?？h鄉政府在農民生產(chǎn)生活中的不作為，雖然使農民的利益受到極大損害，卻不會(huì )對縣鄉政府的“成績(jì)”構成威脅。也因此，縣鄉政府更愿意將為農民提供公共服務(wù)的“七站八所”當作負擔。這正是取消農業(yè)稅后，全國農村鄉鎮體制改革尤其是鄉鎮事業(yè)單位改革中，會(huì )有縣鄉政府積極將“七站八所”推向市場(chǎng)化的理由。
　　表現在縣鄉政府與公檢法司等政法部門(mén)的關(guān)系上，取消農業(yè)稅之前，縣鄉政府十分愿意借公檢法司的威懾力量，來(lái)強化政府向農民收取稅費的能力。公檢法司受到縣鄉政府強大的壓力，而不得不在向農民收取稅費的過(guò)程中予以配合，并可能引發(fā)惡性案件，以至最終中央出臺政策規定，在向農民收取稅費過(guò)程中，嚴禁使用“專(zhuān)政機關(guān)”的力量。取消農業(yè)稅后，縣鄉政府不再需要借公檢法司的權威來(lái)向農民收錢(qián)，也因此，縣鄉政府樂(lè )意于由公檢法司獨立運作辦案，司法部門(mén)的獨立性也因此大漲，司法本身的某些邏輯因此可能有了一些自主的空間?？傊?，取消農業(yè)稅后，縣鄉政府與村一級，與鄉鎮事業(yè)單位，與司法部門(mén)的關(guān)系，都發(fā)生了巨大變化，這種變化既緣于取消農業(yè)稅后國家與農民關(guān)系的變化，又是國家與農民關(guān)系變化的一個(gè)有機組成部分。
　?。ㄋ模?br>　　而正是取消農業(yè)稅后國家與農民關(guān)系的變化，為我們采取相應政策提供了空間。取消農業(yè)稅之前，在中西部農村地區，村民自治容易流于形式，其原因之一，就是縣鄉政府迫于強大的收取稅費的壓力，而要求村干部既有意愿又有能力為縣鄉政府收取稅費，鄉鎮與村之間容易結成利益共同體。一旦鄉村結成利益共同體，無(wú)論什么樣的制度都不再可能有效實(shí)施，村民自治因此難以落實(shí)。
　　取消農業(yè)稅則使鄉村利益共同體不再有存續下去的理由。原因很簡(jiǎn)單，在村級資源不多的情況下，鄉鎮一級沒(méi)有意愿為村干部提供庇護，不再指望村干部協(xié)助收稅費，鄉鎮為什么要去冒變通制度操縱選舉及架空村民自治的風(fēng)險？而一旦鄉鎮不再操縱村民自治，村莊內部力量就可能憑借一些制度安排來(lái)實(shí)行村民自治，發(fā)育村莊內部的力量。尤其是在村莊可以掌握一定資源時(shí)（如可以由國家向每個(gè)行政村每年轉移定額的用于公共事業(yè)的資金，或村莊具有對集體土地的一定支配權），這就可能在村莊中，憑借“少數服從多數”的民主決策原則，為村民提供最基本的生產(chǎn)和生活所需公共品。
　　鄉鎮“七站八所”脫離了縣鄉要求協(xié)助收稅費的壓力，也還可以幫助鄉鎮完成其他中心性工作。而一旦“七站八所”不再下到農村收取稅費，“七站八所”就更容易與農民建立休戚與共的利益聯(lián)系?！捌哒景怂辈辉偃グ斩惲?，因此正好可以為農民提供生產(chǎn)和生活秩序上的服務(wù)了。當縣鄉政府不再指望“七站八所”協(xié)助收稅，因此正好可以監督它們?yōu)檗r民提供服務(wù)的狀況。
　　縣鄉政府在取消農業(yè)稅后，往往傾向在農村事務(wù)中不作為。這種不作為傾向，若有村民自治和“七站八所”發(fā)揮積極作用來(lái)補救，情況就不見(jiàn)得太壞。而當前正在推展的社會(huì )主義新農村建設，則可以在那些易于考評的方面，給縣鄉政府提出一定要求，讓縣鄉政府有一些壓力與動(dòng)力。在干群關(guān)系較為緩和（當然，并不因此見(jiàn)得就好）的情況下，開(kāi)展對縣鄉干部的“八榮八恥”教育，也不失為一個(gè)辦法。
　　取消農業(yè)稅后，國家與農民關(guān)系的確是發(fā)生了巨大變化。我們要理解這種變化，就不能以取消農業(yè)稅之前的縣鄉行為邏輯來(lái)作為當前和未來(lái)農村政策安排的基礎。我們必須看到取消農業(yè)稅從根本上改變了國家與農民關(guān)系，也從而從根本上改變。