拆遷裁決行政訴訟辦案技巧
來(lái)源: 作者: 發(fā)布日期:2009-7-28 18:42:38
近年來(lái)，隨著(zhù)房地產(chǎn)熱以及舊城改造步驟的再快，大量的房屋被拆遷。其中基于多種原因，凡被拆遷戶(hù)與開(kāi)發(fā)商（或政府設立的指揮部）就補償安置達不成一致意見(jiàn)的，按國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》之規定及最高法院司法解釋之規定，均需通過(guò)拆遷裁決機構裁決，對裁決不服的，才能訴至法院，由法院通過(guò)行政訴訟程序解決。筆者經(jīng)代理數十起該類(lèi)行政訴訟，深切認識到該類(lèi)裁決本身既往往存在瑕疵，而且審理該類(lèi)案件的法官對判決標準也常不甚清晰，作出的行政判決亦不甚規范、合法。為此，謹將個(gè)人見(jiàn)解抄錄之，供同仁批評指正。
一、該類(lèi)行政訴訟審查的對象僅限于裁決這一具體行政行為的合法性，并不包括裁決內容的合理性。
筆者在代理案件時(shí)，常發(fā)現許多律師同仁為被拆遷戶(hù)挺身而出之后，代理的重點(diǎn)卻放在大聲譴責開(kāi)發(fā)商補償對價(jià)之低，痛陳被拆遷戶(hù)生活之艱難，進(jìn)而得出裁決結論不公正不合理，要求法院撤銷(xiāo)或糾正等等。孰不知，根據《行政訴訟法》第五十四條之規定，除“行政處罰顯失公正，可以判決變更”外，其他行政案件法院只進(jìn)行合法性審查，即審查判斷其合法或違法，而不審查判決其合理與否、公正與否。因此，明確法院審查案件的范圍，是法官及代理人首先應注意的問(wèn)題。
二、“合法性”審查的范圍，按行政訴訟庭審的程序，主要分為四個(gè)方面：受理裁決是否屬于被訴行政機關(guān)的職權范圍；裁決是否擁有充分的事實(shí)依據即證據；裁決程序是否合法；裁決適用法律、法規是否得當。
1、職權范圍：根據被拆遷房屋所占土地性質(zhì)的不同，即國有土地或集體土地，拆遷裁決機關(guān)應分別是房管局、國土資源局。因此，如果在審判時(shí)發(fā)現裁決機關(guān)錯誤的，應直接判決裁決行為違法。同時(shí)需要注意的是，在審查能被訴行政機關(guān)的職權范圍時(shí)，還應注意一個(gè)行政機關(guān)的級別管轄權限。以杭州為例：根據杭州市政府制訂發(fā)布的《杭州市征用集體土地房屋拆遷裁決辦法》的規定，裁決機關(guān)應為“市土管局”，即杭州市國土資源局。實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)現有市轄區的土管局越權進(jìn)行裁決的，筆者以為此類(lèi)越權行為同樣應判定違法。
2、事實(shí)依據：該塊內容為審查重點(diǎn)，本文將在下面單獨作展開(kāi)論述。
3、裁決程序：裁決程序主要審查是裁決機關(guān)是否依法召開(kāi)協(xié)調會(huì )議、是否依法送達了會(huì )議通知、裁決下達時(shí)間是否在法定期限之內這幾個(gè)方面。其中，對裁決下達時(shí)間超過(guò)了法定期限的（以杭州為例：依《杭州市城市房屋拆遷糾紛調解裁決工作程序》和《杭州市征用集體土地房屋拆遷裁決辦法》，在本市范圍內的拆遷裁決，無(wú)論國有土地或集體土地，裁決均應在受理后一個(gè)月內作出），實(shí)踐中有的法院以此為認定為程序違法，有的僅認定為程序“瑕疵”，但不違法、不撤銷(xiāo)。筆者碰到一個(gè)比較荒唐的案例是：根據被訴行政機關(guān)（即被告）自己提供的證據表明，裁決機關(guān)召開(kāi)協(xié)調會(huì )議了，但此時(shí)竟然還沒(méi)有受理裁決申請。最終，法院無(wú)奈只能判決程序違法。
4、適用法律、法規：行政訴訟不同于民商事訴訟的一個(gè)特點(diǎn)是，其適用或參照的法律規范比較廣泛。按規范性質(zhì)分類(lèi)，實(shí)體規范主要應審查：國有土地的，審查適用國務(wù)院、各省以及市縣的〈城市房屋拆遷管理條例〉或〈實(shí)施細則〉是否全面，是否有遺漏，而影響被拆遷戶(hù)的合法權利的；集體土地的，鑒于國務(wù)院、省都沒(méi)有相應的條例，只能對照各市縣自行制訂的“征用集體土地房屋”的相關(guān)規章，審查適用時(shí)是否有遺漏。筆者在省內各市縣辦理拆遷案件的實(shí)踐中，經(jīng)常碰到的情況是，裁決結論有意或無(wú)意地違背了《浙江省城市房屋拆遷管理實(shí)施細則》第34條之規定，“凡拆遷人進(jìn)行住宅建設的，應予原地段回遷”，剝奪被拆遷戶(hù)要求原地回遷的權利。
只有上述四方面全部符合要求，即符合有權裁決、主要證據充分、程序合法、適用法律準確的，才應認定“裁決合法”，予以維持。
不符合有權裁決的，或主要證據缺乏的，或適用法律嚴重不當的（嚴重不當一般應指其適用后果造成了當事人實(shí)體權利的重大影響）或程序嚴重違法的（嚴重與否，應對照《行政許可法》所規定的作出一般行政行為的程序要求，其中剝奪當事人申辯權、聽(tīng)證權、救濟權的，應認定為嚴重違法。
其他程序違法的，只能酌情認定為嚴重違法或一般違法）均應認定“裁決違法”并依訴訟請求撤銷(xiāo)；符合有權裁決且主要證據充分，僅程序有瑕疵或適用法律不準確的，應酌情認定為“裁決違法”并予以維持。
三、裁決合法必備的主要事實(shí)依據
仍以杭州為例：鑒于《杭州市城市房屋拆遷糾紛調解裁決工作程序》和《杭州市征用集體土地房屋拆遷裁決辦法》兩者規定的事實(shí)依據基本相同，下面具體論述。
根據《杭州市城市房屋拆遷糾紛裁決辦法》第六條之規定，“申請人為拆遷人的，應當提供以下證據和資料：（一）城市房屋拆遷許可證；（二）被拆遷房屋合法有效的權屬證明或租賃關(guān)系證明；（三）被拆遷房屋的估價(jià)報告；（四）被拆遷房屋的拆遷安置方案”等六個(gè)要件。
（一）城市房屋拆遷許可證，該證據是拆遷進(jìn)行的合法基礎。審查許可證，應著(zhù)重審查：1、有無(wú)拆遷許可證；2、拆遷許可證范圍是否涵蓋被拆遷戶(hù)住房；3、拆遷許可證是否已過(guò)期失效，是否存在延長(cháng)期限的情況；4、拆遷許可證是否經(jīng)公告（未經(jīng)公告的無(wú)效，特別在延期的情況下，實(shí)踐中常有未公告的情況發(fā)生。）
（二）權屬證明，應審查權限是屬正確，有無(wú)遺漏共有權人。
（三）估價(jià)報告，這也是審查的重點(diǎn)。應審查：1、估價(jià)報告有無(wú)；2、估價(jià)報告適用的補償標準是否恰當；3、估價(jià)報告作為中介性質(zhì)的專(zhuān)家意見(jiàn)，事先有無(wú)征求被拆遷戶(hù)意見(jiàn)、評估時(shí)有無(wú)實(shí)地上門(mén)查看、事后有無(wú)送達當事人并告知提出異議的方式和途徑；4、估價(jià)機構是否具備相應資質(zhì)，是否保持獨立性、中立性。
（四）拆遷安置方案，著(zhù)重應審查：1、該方案有無(wú)經(jīng)拆遷主管部門(mén)備案許可；2、該方案所安置之用房，拆遷人是否有所有權或處置權；3、該方案是否顯而易見(jiàn)地不可行(比如安置之房產(chǎn)未經(jīng)綜合驗收，無(wú)法投入使用；或安置之房產(chǎn)因未足額交納土地轉讓費用，無(wú)法辦理產(chǎn)權證)。
四、裁決案件的訴訟時(shí)效
以筆者之經(jīng)驗教訓，受理該類(lèi)案件的委托時(shí)，首先要考慮的倒不是上述辦案思路與細節，反而是訴訟流程的第一關(guān)，即案件能否被法院受理。而實(shí)踐中，法院拒絕受理該類(lèi)案件，主要的理由集中在“超出了訴訟時(shí)效”。為此，律師同仁在受案之時(shí)即應應認真審查訴訟時(shí)效問(wèn)題。筆者將該類(lèi)案件的三種不同時(shí)效情況及相應規定分述如下：
第一種情形：對于裁決書(shū)送達給當事人并告知了救濟途徑與方式（即訴訟權利）的，根據《行政訴訟法》第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內提出。法律另有規定的除外。”
第二種情形：對于裁決書(shū)未送達的，但當事人知道裁決事實(shí)及內容的（指裁決書(shū)正文內容）；或裁決書(shū)雖送達，但裁決書(shū)上未載明或未通過(guò)其他方式告知不服裁決的救濟途徑和方式的，均應適用最高人民法院關(guān)于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第四十一條第一款規定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長(cháng)不得超過(guò)２年。”
第三種情形：而對于裁決的事實(shí)根據不知情的，根據最高人民法院關(guān)于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第四十二條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過(guò)２０年、其他具體行政行為從作出之日起超過(guò)５年提起訴訟的，人民法院不予受理。”
這里需要注意的是，對于裁決書(shū)是否已送達的舉證責任在于被訴行政機關(guān)，所以法院在審查立案時(shí)不應要求原告方出具送達證據。
《中華人民共和國物權法》的制訂頒布，意味著(zhù)我國又向法治社會(huì )邁進(jìn)了一大步?！段餀喾ā返耐怀鲆饬x即在于對公民合法物權的保護，而房地產(chǎn)無(wú)疑是物權的重中之重。在此背景之下，我們律師同仁代表被拆遷戶(hù)辦理相關(guān)拆遷裁決案件，既是在為個(gè)案維權，同時(shí)也是在以自己的行動(dòng)促進(jìn)司法的規范化、促進(jìn)法治社會(huì )的早日實(shí)現。而筆者的上述一點(diǎn)淺見(jiàn)，或可供各位同仁、專(zhuān)家略作參考。
