鐵道部已成為獨斷專(zhuān)行的“獨立王國”，大部制改革可以加強監管

2008年的大部制改革中，民航總局和國家郵政局都已并入了交通運輸部，但是鐵道部并未被并入交通運輸部?！?.23”動(dòng)車(chē)追尾事故后，鐵道部所表現出來(lái)的獨斷專(zhuān)行、封閉和缺乏監管等問(wèn)題，令將其并入交通運輸部的呼聲漸高。

“大部制改革”的主要目的是防止部門(mén)間職能重疊，交叉管理，降低效率。但是鐵道部并入大交通運輸部的意義，除了上述原因之外，更重要的是，這意味著(zhù)鐵道部將處于更上一級部門(mén)的管理和監督之中，相當于削弱了鐵道部的行政權力，這對于打破鐵路“獨立王國”的局面是非常有利的。

鐵路“獨立王國”局面的形成，來(lái)自于其誕生之初的軍事化色彩。1949年中國人民革命軍事委員會(huì )鐵道部剛成立時(shí)，其行動(dòng)口號為“解放軍打到哪里，鐵路就修到哪里”。1982年，中共中央、中央軍委又將鐵道兵并入了鐵道部。1980年，鐵道部、司法部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)出通知，在鐵路系統內部設立運輸法院和檢察系統，于是這一公、檢、法、軍事合一的“獨立王國”誕生了。

可行性：明年“十八大”將是鐵道部并入大交通部的契機

中國行政管理學(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)高小平接受媒體采訪(fǎng)時(shí)曾表示，“十八大”肯定會(huì )有有關(guān)大部制的改革動(dòng)作，同時(shí)要實(shí)現新的部委合并。據媒體報道，中國行政管理學(xué)會(huì )、南開(kāi)大學(xué)政府管理學(xué)院正預備啟動(dòng)新的大部制改革研究，為“十八大”的大部制改革提供依據。

鐵路系統被稱(chēng)為“計劃經(jīng)濟的堡壘”，政企不分隱患多

鐵路系統是中國為數不多的幾個(gè)仍然保持計劃管理的領(lǐng)域之一，同時(shí)也是最為堅固的“計劃經(jīng)濟堡壘”。此次動(dòng)車(chē)脫軌事故和之前的京滬高鐵頻繁故障，表面上看是因為鐵道部大躍進(jìn)的發(fā)展規劃，埋下了安全隱患，但根源則在于其政企合一的體制。

鐵道部是27個(gè)中央部委之一，受?chē)鴦?wù)院直接領(lǐng)導；同時(shí)也是一個(gè)超級壟斷企業(yè)，控制整個(gè)行業(yè)。鐵道部掌握關(guān)鍵的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策和財務(wù)清算，而其下屬的鐵路局和站段，則是二、三級分公司，向鐵道部負責?？梢哉f(shuō)，鐵道部是整個(gè)行業(yè)的唯一經(jīng)營(yíng)主體，而它同時(shí)也是鐵路行業(yè)的政府主管部門(mén)，負責市場(chǎng)規則、行業(yè)政策的制定及監督。鐵道部甚至是中國唯一獲準發(fā)行企業(yè)債券的政府部門(mén)。

可行性：政企分開(kāi)勢在必行

權力的過(guò)于集中是腐敗的根源，鐵道部“政企分開(kāi)”已經(jīng)得到了體制內外人士的共同呼吁。發(fā)改委綜合運輸所交通技術(shù)發(fā)展與規劃研究中心副主任張江宇認為，“政企分開(kāi)”是鐵路改革的一個(gè)重要前提；財經(jīng)評論人葉檀認為，應盡快拆分鐵道部門(mén)，設立鐵路監管委員會(huì )，成為徹底的監管者；同時(shí)設立鐵路公司、投資公司、設備公司，成為完整的市場(chǎng)主體。

可以仿效通信領(lǐng)域的分拆運營(yíng)經(jīng)驗，實(shí)行“網(wǎng)運分離+區域公司”模式

“網(wǎng)運分離”是多數發(fā)達國際通用的經(jīng)營(yíng)方式：路網(wǎng)的建設由國家負責出資，建成后的運營(yíng)由客運貨運公司付費使用，鐵路實(shí)行網(wǎng)運分離之后，政府對鐵路的資金投入主要是基礎設施建設投資和維修費用補貼；同時(shí)，在客運、貨運領(lǐng)域引入競爭機制。英國、瑞典等國家是應用這一模式。

如果說(shuō)“網(wǎng)運分離”是縱向分拆，“區域公司”則是對當下鐵路系統的橫向分拆：將全國鐵路運輸按照不同服務(wù)區域分拆成不同的企業(yè)，類(lèi)似通信領(lǐng)域的中移動(dòng)和中聯(lián)通，在互相開(kāi)放路網(wǎng)的前提下，以實(shí)現競爭，降低票價(jià)，提高服務(wù)質(zhì)量。美國與加拿大等國是采用這一模式。

而“網(wǎng)運分離+區域公司”的模式，則更適合當下的中國。在人口稠密、鐵路客運量大、并與其他交通工具存在平行競爭的東部地區，可以成立一個(gè)或多個(gè)路網(wǎng)合一的區域公司，將競爭機制發(fā)揮到最大；而在運輸需求相對較小的不發(fā)達地區，則實(shí)施“網(wǎng)運分離”，組建國家路網(wǎng)公司，負責經(jīng)營(yíng)這些地區的路網(wǎng)基礎設施，同時(shí)商業(yè)客運或貨運公司經(jīng)營(yíng)運輸業(yè)務(wù)。

可行性：須在政企分開(kāi)的前提下施行

2001年時(shí)，鐵路系統曾試行過(guò)“網(wǎng)運分離、客貨分開(kāi)”，但是在實(shí)行過(guò)程中出現了客運公司的嚴重虧損，當時(shí)的鄭州鐵路分局1年虧損幾千萬(wàn)元，這一改革最終于2003年被決策層擱置。

“網(wǎng)運分離”是多個(gè)歐洲國家為彌補鐵路虧損，而采取的措施，為何“移植”到中國后，反而會(huì )加重鐵路的虧損？根源還在于中國特色的政企不分。2001年改革雖然是成立了客運、貨運公司，但仍然沒(méi)有脫離各地路局，仍是政企不分。而行政部門(mén)作為經(jīng)營(yíng)主體時(shí)，往往并不在乎是否盈利；同時(shí)因為經(jīng)營(yíng)者本身就是監督者，所以“虧損了也不需承擔責任”。

中國鐵路系統應該學(xué)習曾經(jīng)的日本國鐵，徹底分割實(shí)行民營(yíng)化改革

如今中國的鐵路系統，很類(lèi)似于曾經(jīng)的日本國鐵。國鐵是由日本政府100%出資的國有企業(yè)，是一個(gè)囊括鐵路建設、運營(yíng)等全盤(pán)業(yè)務(wù)的龐然大物，并且沒(méi)有正規的監管機構。

然而，擁有40萬(wàn)職工的日本國鐵反應遲鈍，經(jīng)營(yíng)沒(méi)有效率，缺乏競爭意識。從1950年代末期，有競爭力的私有鐵路和航空等其他運輸方式的擠壓下，日本國鐵逐漸喪失市場(chǎng)。并且因為高鐵建設的巨額投資，債務(wù)不斷增加。到1987年，日本國鐵累計債務(wù)已達37.5萬(wàn)億日元。在這筆巨大的債務(wù)壓力之下，日本國鐵進(jìn)行了史上著(zhù)名的“國鐵分割民營(yíng)化改革”，分拆為一家貨運公司和六家客運公司，改革后的1987至1990年間，客運量年均增長(cháng)5%，貨運量年均增長(cháng)10%。

如今，中國鐵路同樣陷入了債務(wù)危機。鐵道部2010年年報顯示，截至去年底，其總負債規模已高達1.89萬(wàn)億元。據《新世紀周刊》報道，今年以來(lái)，鐵道部拖欠工程款項情嚴重，很多應付款項逾期達一年。在巨額債務(wù)、腐敗和動(dòng)車(chē)大躍進(jìn)等連串問(wèn)題，坊間又發(fā)出了鐵路民營(yíng)化的呼聲。

可行性：可能是阻力最大的改革方案，近似于“烏托邦”

在當前中國，這一方案阻力最大，近似于烏托邦式的幻想。鐵路被定義為是“關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)”，完全民營(yíng)化的可能性微乎其微，鐵道部發(fā)言人曾公開(kāi)明確表示“鐵路絕不可能搞私有化”。