隨著(zhù)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市更新的重要性愈發(fā)凸顯，核心是產(chǎn)業(yè)結構的升級與城市的發(fā)展進(jìn)化。目前我國各地推進(jìn)的城市更新制度與體系變革的情況如何?
中國城鎮化率已經(jīng)超過(guò)60%，北上廣深等一線(xiàn)城市的城鎮化率均超過(guò)85%，城市建設從過(guò)去的“粗放式發(fā)展”進(jìn)入“精細化運營(yíng)”時(shí)代，未來(lái)，如何通過(guò)城市更新進(jìn)一步優(yōu)化重塑產(chǎn)業(yè)結構、提升城市發(fā)展活力具有重要的意義。
2013年，中央明確提出“嚴控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結構，提升效率”“由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規劃”等政策方針，同年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快棚戶(hù)區改造工作的意見(jiàn)》。2014年，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》明確提出“要按照改造更新與保護修復并重的要求，健全舊城改造機制，優(yōu)化提升舊城功能，加快城區老工業(yè)區搬遷改造”。
伴隨棚改進(jìn)入尾聲，我國的城市更新之路進(jìn)入到大力推進(jìn)老舊小區改造的階段。2019年7月，中央政治局會(huì )議提出實(shí)施城鎮老舊小區改造等補短板工程，加快推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò )等新型基礎設施建設。
2019年12月，中央經(jīng)濟工作會(huì )議首次強調了“城市更新”這一概念，會(huì )議提出“要加大城市困難群眾住房保障工作，加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造，大力發(fā)展租賃住房”。
今年3月5日，“城市更新”首次寫(xiě)入政府工作報告。明確“十四五”時(shí)期要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化戰略，發(fā)展壯大城市群和都市圈，實(shí)施城市更新行動(dòng)。
北京：千年古都的保護與更新
北京是一座擁有3000多年建城史、850多年建都史的歷史文化名城。老城區保留著(zhù)不同社會(huì )歷史時(shí)期的文化和建筑，是北京建設世界文化名城、全國文化中心最重要的載體與根基。
北京城市的更新經(jīng)歷過(guò)不同階段。新中國成立后第一個(gè)30年中，城市更新改造的對象主要為舊城居住區和環(huán)境惡劣地區。在這期間盡管一些珍貴的歷史建筑被拆除，但是城市結構形態(tài)未發(fā)生巨大的、本質(zhì)的變化。
1978年改革開(kāi)放以來(lái)，因經(jīng)濟體制改革和社會(huì )轉型引發(fā)城市的空間重構，“建設性破壞”成為了城市更新的主要問(wèn)題。
從1990年代開(kāi)始，北京市采取“推倒重建”的更新方式進(jìn)行危舊房屋改造，城市空間快速置換。這也引發(fā)社會(huì )各界開(kāi)始思考城市更新中的舊城保護和被拆遷居民的參與問(wèn)題。
經(jīng)濟的高速增長(cháng)，城市快速向外擴張，也帶來(lái)了住房緊張、土地資源稀缺、用地結構混亂、歷史風(fēng)貌破壞等問(wèn)題。老城區大量住宅區年久失修，無(wú)法適應現代城市發(fā)展，亟待老舊物業(yè)改造、困境資產(chǎn)盤(pán)活、落后產(chǎn)業(yè)升級。
過(guò)去五年，國務(wù)院相繼批復了《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》《北京城市副中心控制性詳細規劃(街區層面)(2016年—2035年)》《首都功能核心區控制性詳細規劃(街區層面)(2018年—2035年)》，構建起首都規劃的“四梁八柱”，為首都高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理提供了規劃引領(lǐng)，也確立了北京“控增量、促減量、優(yōu)存量”的城市更新思路。
有別于上海、廣州、深圳，北京城市更新面臨的歷史文化片區的改造工作巨大，需要立體化地進(jìn)行保護與更新。在過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)間里，歷史文化名城的保護規劃與老城更新、新建筑建設之間的矛盾始終存在，如何在守護老城韻味和為老城注入活力之間找到平衡已成為發(fā)展的焦點(diǎn)。
2019年，《北京歷史文化街區風(fēng)貌保護與更新設計導則》出臺，從技術(shù)上規范了北京歷史文化街區在風(fēng)貌保護與更新中的“宜”與“忌”，使街區在具體規劃、設計及建設時(shí)有規可依、有章可循。
2020年8月21日，國務(wù)院批復《首都功能核心區控制性詳細規劃(街區層面)(2018年-2035年)》。批復中提出，注重老城整體保護、注重街區保護更新，老城整體保護與有機更新相互促進(jìn)，嚴格落實(shí)老城不能再拆的要求，堅持“?！弊之旑^，根據街區功能定位和風(fēng)貌特征，分類(lèi)施策，按照歷史保護、保留提升、更新改造三種方式，有序推進(jìn)高質(zhì)量街區保護更新。
2021年，《北京歷史文化名城保護條例》頒布，對“保什么”“誰(shuí)來(lái)?！薄霸趺幢！薄霸趺从谩钡纫幌盗袉?wèn)題作出明確規定。指出，對于破壞歷史格局、街巷肌理、傳統風(fēng)貌，以及不符合保護規劃要求的建筑物，區人民政府、產(chǎn)權單位可以依法通過(guò)申請式退租、房屋置換、房屋征收等方式組織實(shí)施騰退或者改造。
此外，以勁松街道改造為樣板的老舊小區改造，目前正在加速推進(jìn)中。3月22日，北京召開(kāi)城市更新專(zhuān)項會(huì )議，要進(jìn)一步推廣“勁松模式”“首開(kāi)經(jīng)驗”，加快完善政策標準，改出新機制、新面貌。落實(shí)好市屬老舊小區改造任務(wù)，支持央產(chǎn)老舊小區改造。目前，《北京市城市更新行動(dòng)計劃(2021-2025年)》正在研究制定中。
上海步入“有機更新”新階段
上海的城市更新，經(jīng)歷了1980年代的舊區改造，1990年代地產(chǎn)導向的再開(kāi)發(fā)與歷史建筑保護，2000年初至世博會(huì )期間的城市有序更新，以及2010年以來(lái)城市的有機更新四個(gè)周期。
在面臨城市轉型壓力和土地資源緊缺的雙重挑戰背景下，新的經(jīng)濟形態(tài)逐漸代替以規模擴張為增長(cháng)點(diǎn)的舊有城市經(jīng)濟模式。上海城市更新方式有所轉向，由“拆改留”轉向“留改拆”，由外延擴張進(jìn)入內涵式、漸進(jìn)式的有機更新。
2014年，上海市頒布《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法(試行)》，首次明確提出全市規劃建設用地總量“零增長(cháng)”目標，確立了從增量擴張轉向存量?jì)?yōu)化的總體思路。
2015年，上海市頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》(滬府發(fā)[2015]20號)，對城市更新的目標、管理制度、規劃土地政策引導等方面做出規定，為城市更新項目的開(kāi)展提供了重要政策支持?！冻鞘懈聦?shí)施辦法》施行后，上海開(kāi)展了大約50個(gè)城市更新試點(diǎn)項目，以試點(diǎn)帶動(dòng)城市更新發(fā)展。
2016年，上海市政府頒布《關(guān)于本市推進(jìn)供給側結構性改革的意見(jiàn)》(滬府發(fā)[2016]55號)，就推進(jìn)供給側結構性改革提出意見(jiàn)，明確要提升土地資源配置和利用效率，加快推進(jìn)土地節約集約利用，嚴格控制建設用地總規模。積極推進(jìn)城市有機更新，通過(guò)統籌規劃、優(yōu)化城市設計、創(chuàng )新土地利用機制等方式，提升土地利用水平。
依據“保護和合理利用土地資源并重”的原則，2017年，上海市政府頒布《上海市土地資源利用和保護“十三五”規劃》(滬府發(fā)[2017]24號)。提出，創(chuàng )新“四個(gè)一”的城市更新推進(jìn)機制。研究城市更新工作中市級部門(mén)、區級部門(mén)、市場(chǎng)主體、技術(shù)支持團體“四位一體”相互協(xié)作的工作機制。由市、區兩級共同推進(jìn)共享社區計劃、創(chuàng )新園區計劃、魅力風(fēng)貌計劃和休閑網(wǎng)絡(luò )計劃等城市更新“四大行動(dòng)計劃”實(shí)施。
同年，《上海市城市更新規劃土地實(shí)施細則》出爐，提出城市更新評估和實(shí)施計劃，并強調城市更新需加強分類(lèi)引導，即針對公共活動(dòng)中心區、歷史風(fēng)貌地區、軌道交通站點(diǎn)周邊地區、老舊住區、產(chǎn)業(yè)社區等各類(lèi)城市功能區域，應根據不同的發(fā)展要求與更新目標，因地制宜，分類(lèi)施策。
2018年發(fā)布《本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用的若干意見(jiàn)》、《上海市舊住房拆除重建項目實(shí)施管理辦法》、2020年印發(fā)《上海市舊住房改造綜合管理辦法》，進(jìn)一步推進(jìn)城市更新政策完善。
有業(yè)內人士指出，上海城市更新政策法規方面存在缺乏整合性的問(wèn)題。諸如涉及城市更新板塊的新政，呈現出分多條線(xiàn)各自運行的特征，針對舊住房、存量工業(yè)用地等不同對象的政策文件目標、實(shí)施路徑、組織機構各不相同，并且與《實(shí)施辦法》和《實(shí)施細則》之間有交叉重合的地方，缺乏系統整合。
與其他城市相比，上海對既有建筑、社區以及公共區域的城市更新，是以現有物業(yè)權利人的改造意愿為基礎，發(fā)揮街道辦事處和鎮鄉政府的作用，統籌各方意見(jiàn)，合理應用政策，形成依法合規的城市更新實(shí)施計劃。這種“小步慢跑”的方式形成了上海特有的城市更新路徑。
此外，舊城改造也與城市更新并行推動(dòng)，上海采取的是以政府主導，多方參與的開(kāi)發(fā)模式，黃浦、虹口、靜安等區面臨著(zhù)繁重的舊改壓力。由于市場(chǎng)動(dòng)力不足而導致資金短缺。除去納入市一級的重點(diǎn)改造項目外，絕大部分資金需要在區一級實(shí)現平衡，對于區級財政是重大的負擔。
廣州：從“三舊”改造到“城市系統和諧更新”
自1999年起，廣州就開(kāi)始關(guān)注城市更新，籌劃城中村改制改造工作;2009年，廣東省城鎮化率達65%，廣州的城市化率已突破85%，城市化轉入更為精密的內涵式發(fā)展階段。為解決土地資源供應不足的問(wèn)題，推動(dòng)“再城鎮化”進(jìn)程，廣州成立“三舊”(舊城鎮、舊廠(chǎng)房、舊村莊)改造工作辦公室，統籌全市“三舊”改造工作。
廣州“三舊”改造用地資源594平方公里，約為全市存量建設用地總量(1835平方公里)的三分之一，納入廣東省國土資源廳“三舊”改造標圖建庫的近期改造規劃面積為202平方公里。
在“三舊”改造的總體部署下，廣州制定了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》(穗府[2009)56號)和針對舊城、舊村和舊廠(chǎng)改造的具體實(shí)施細則，推進(jìn)城市更新工作，總體可分為三個(gè)階段。
第一階段，2009-2012年。依據56號文件，成立“三舊”改造辦，啟動(dòng)和推進(jìn)“三舊”改造工作。在市場(chǎng)主導下，改造對象以城中村、舊廠(chǎng)房單個(gè)項目為主，模式以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)導向為主。
第二階段，2012-2015年。在原“三舊”改造政策實(shí)行3年后，廣州政府在總結試點(diǎn)工作經(jīng)驗并分析當時(shí)新情況、新問(wèn)題的基礎上，完善了“三舊”改造政策，出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補充意見(jiàn)》(20號文)，進(jìn)一步強調政府在城市更新改造中的主導作用，開(kāi)發(fā)形式以全面改造、成片連片為主，類(lèi)型以舊廠(chǎng)房為主。
第三階段，2015年至今。2015年，廣州城市更新局正式掛牌成立，為首個(gè)市級城市更新機構。2017年《廣州人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》(穗府規〔2017〕6號)，建立了較為完備的城市更新政策體系，形成具有廣州特色的“城市系統和諧更新”。
2019年，廣州城市更新進(jìn)一步深入。發(fā)布《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細則》，內容包含推進(jìn)舊村全面改造;加大國有土地上舊廠(chǎng)改造收益支持;推進(jìn)成片連片改造以及推進(jìn)城市更新微改造等。
2020年，伴隨《關(guān)于深化城市更新工作推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》和《廣州市深化城市更新工作推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》以及相關(guān)配套指引的發(fā)布，廣州迎來(lái)了“1+1+N”的城市更新時(shí)代?！?+1”指《實(shí)施意見(jiàn)》和《工作方案》，“N”就當前來(lái)說(shuō)指15個(gè)配套政策文件。
廣州從“三舊”改造的單純物理空間拆建，發(fā)展到空間改造與產(chǎn)業(yè)升級、完善社會(huì )治理、提高土地利用水平相結合，城市更新理念從推動(dòng)“城市增長(cháng)”向“城市成長(cháng)”的跨越式轉變。
歷經(jīng)十年的實(shí)踐探索，政策改革方式是從由開(kāi)發(fā)商主導的“市場(chǎng)路徑”轉向“政府主導路徑”，再到當前的政府主導下的市場(chǎng)運作模式，這一政策風(fēng)向變化，也代表了城市更新不同時(shí)代的特征。
“三年有變化，五年大變化，十年煥然一新?！痹谛乱惠喅鞘懈轮?，廣州擬通過(guò)城市更新三年實(shí)施計劃、五年行動(dòng)方案和十年改造規劃項目完成舊城改造。
未來(lái)十年，廣州將推進(jìn)完成380多個(gè)城中村的全面改造，徹底打破城鄉二元結構，解決城鄉發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題。而在短期3年計劃中，中心城區會(huì )先占據廣州舊改的主導地位。
深圳：從“城中村舊改”到“強區放權”
深圳雖然建城歷史不過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的40年時(shí)間，然而城市發(fā)展面臨的難題與全國其他城市相比要更為緊迫。
從統計數據來(lái)看，深圳全市面積為1990多平方公里，大約是北京的八分之一，上海、廣州的三分之一。然而深圳國土開(kāi)發(fā)強度接近50%，已無(wú)可供成片開(kāi)發(fā)的土地。深圳人口密度全國最大，每平方公里人口超過(guò)8000人，人均土地占有面積遠低于全國人均水平。
這種長(cháng)期存在的土地空間瓶頸，使得存量改造開(kāi)發(fā)具有現實(shí)的迫切性，這也使深圳成為國內首個(gè)，全面從增量轉型到存量改造供地的城市，城市更新成為核心驅動(dòng)力。
深圳城市更新大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段:
第一個(gè)階段(2004-2009)，“城中村舊改”階段。這是深圳城市更新的探索階段，為以后的深圳全面進(jìn)行城市更新積累經(jīng)驗，奠定基礎。
深圳2004年發(fā)布《深圳市城中村(舊村)改造暫行規定》，對城中村改造的相關(guān)規定提出要求。2009年在全國率先提出“城市更新”概念，并出臺了《深圳市城市更新辦法》為其綱領(lǐng)性文件，在此基礎上制定了《關(guān)于加強和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》、《關(guān)于城市更新實(shí)施工作若干問(wèn)題的處理意見(jiàn)》等多項配套政策、專(zhuān)項規定及指導意見(jiàn)等，覆蓋了計劃、規劃、實(shí)施主體確認、用地審批等全流程管理規范，并常態(tài)化的針對出現的問(wèn)題出臺“打補丁”政策，形成完善的制度保障。
第二個(gè)階段(2009-2016)，全面城市更新階段。伴隨《城市更新辦法》出臺，深圳進(jìn)入全新的城市更新階段，這一階段也是深圳城市更新逐漸為人所知的一個(gè)階段。
第三階段(2016-2021)，“強區放權”階段。為了加快城市更新進(jìn)程，深圳市政府將城市更新的審批權下放到各個(gè)區政府，相比起以前冗長(cháng)的審批流程一直要上報到市政府，現在的強區放權無(wú)疑大大地縮短了審批時(shí)間，加快了城市更新的進(jìn)程。
截至2020年，深圳累計已批拆除重建類(lèi)更新單元計劃924項，涉及擬拆除用地面積約75平方公里;完成了564個(gè)更新單元規劃審批，用地面積約42平方公里;累計供應用地超過(guò)22平方公里。
伴隨城市更新進(jìn)入深水區，在城市更新當中出現很多障礙和瓶頸。2021年3月1日，《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》(下稱(chēng)“條例”)正式實(shí)施，成為全國首個(gè)為城市更新立法的城市。該《條例》不僅是對深圳以往城市更新經(jīng)驗的總結歸納，也是對我國城市更新實(shí)踐中普遍涉及的重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)予以規范和解決方案。
“政府統籌、規劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節約集約、市場(chǎng)運作、公眾參與”，規定了深圳城市更新的六大原則。
對于簽約意愿比例進(jìn)行放開(kāi)，從原來(lái)的雙100%降低到雙95%，這意味著(zhù)簽約面積和簽約人數達到95%之后，剩余的百分之五可以采取征收的方式推動(dòng)城市更新項目的進(jìn)程。這對于保護大多數人利益、加速城市更新、提升舊改效率，給予了法律保障。
采用二分法對城市更新類(lèi)型劃分進(jìn)行了簡(jiǎn)潔化處理，將功能改變類(lèi)城市更新合并入綜合整治類(lèi)城市更新。
過(guò)去，深圳城市更新模式，集中在三類(lèi)。一類(lèi)綜合整治類(lèi)，對原有物業(yè)的基礎設施和公共設施進(jìn)行改造提升，對沿街立面進(jìn)行美色，對綜合環(huán)境進(jìn)行統一整治。二是功能改變類(lèi)，大部分是舊廠(chǎng)房和風(fēng)貌建筑的改造。該類(lèi)項目是在保留建筑物主體結構的基礎上，全部或部分改變建筑使用功能，但不改變土地使用權主體和使用期限。三是拆除重建類(lèi)，即拆除原有建筑，重新進(jìn)行規劃建設。
此次立法最大的看點(diǎn)是，創(chuàng )設了“個(gè)別征收+行政訴訟”制度，規定舊住宅區城市更新項目個(gè)別業(yè)主經(jīng)行政調解后仍未能簽訂搬遷補償協(xié)議的情況下，為了維護和增進(jìn)社會(huì )公共利益，推進(jìn)城市規劃的實(shí)施，區人民政府可以對未簽約部分房屋實(shí)施征收。這一制度創(chuàng )新，有效破解搬遷難這一長(cháng)期影響深圳城市更新高效推進(jìn)的深層次障礙。
深圳通過(guò)在城市更新領(lǐng)域的探索，在尋求拓展城市發(fā)展空間，促進(jìn)城市轉型升級，以及破解城市更新障礙上，做出了有意的實(shí)踐，開(kāi)啟了城市更新深圳模式。這一模式已經(jīng)越來(lái)越受到全國各地政府關(guān)注，吸引各地地方政府學(xué)習借鑒。
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