全面實(shí)施預算績(jì)效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要舉措。為進(jìn)一步深化績(jì)效管理改革，提高財政資源配置效率和使用效益，北京市人大常委會(huì )預算工委借助市人大預算聯(lián)網(wǎng)監督系統，運用統計比對功能，對2018-2019年部分財政支出項目的績(jì)效評價(jià)結果展開(kāi)分析，并提出完善預算績(jì)效管理體系的一些建議。
部分支出項目績(jì)效評價(jià)基本情況
考慮到部門(mén)預算項目績(jì)效評價(jià)結果的客觀(guān)性和公正性，此次研究分析的11個(gè)項目均為市財政安排第三方開(kāi)展的績(jì)效評價(jià)項目，共涉及8個(gè)市級部門(mén)20.3億元財政資金。
——從年度預算項目數量分析，2018年預算項目有3個(gè)，2019年預算項目有 8個(gè) 。（見(jiàn)圖 1）
——從預算資金來(lái)源分析，來(lái)源于年度部門(mén)預算資金9.3億元，政府債券資金10.5億元，國有資本經(jīng)營(yíng)預算資金0.5億元。（見(jiàn)圖 2）
——從預算項目類(lèi)型分析，涉及科技創(chuàng )新類(lèi)項目有6個(gè)，涉及生態(tài)環(huán)境類(lèi)項目有2個(gè)，涉及土儲類(lèi)項目有1個(gè)，其他類(lèi)項目有2個(gè)。（見(jiàn)圖 3）
——從績(jì)效評價(jià)得分情況分析，11個(gè)項目中，優(yōu)秀 [90（含）-100 分為優(yōu)秀 ] 項目2個(gè)，占比18%。良好 [75（含）-90 分為良好 ] 項目9個(gè)，占比82%。
——從績(jì)效評價(jià)結果來(lái)看，北京市財政局開(kāi)展績(jì)效評價(jià)工作水平不斷提升，績(jì)效評價(jià)程序規范，報告質(zhì)量逐年提高，第三方評價(jià)機構專(zhuān)家評價(jià)依據及評價(jià)結果客觀(guān)。（見(jiàn)表 1）
比對分析方法和初步結果
（一）預算項目績(jì)效指標體系的構成情況
預算項目績(jì)效評價(jià)指標體系由四級指標組成，一級指標下可細分二級指標，二級指標下可細分三級指標，以此類(lèi)推。各級指標對應有權重，也就是每項指標的具體分值，各項指標合計分值即是項目績(jì)效評價(jià)結果的總得分。（見(jiàn)表 2）
（二）統計分析思路
我們以項目績(jì)效評價(jià)表中各項指標得分作為分析依據，將每個(gè)績(jì)效指標的具體得分除以權重分值，按百分制換算得分后與項目評價(jià)結果總得分（百分制）進(jìn)行比對，高出項目總得分的指標代表績(jì)效執行較好，低于項目總得分的指標代表績(jì)效執行有待提高。
通過(guò)匯總各項目指標的差異分布，找出績(jì)效管理共性問(wèn)題主要集中在哪些具體環(huán)節和考核事項。在此基礎上，通過(guò)走訪(fǎng)財政部門(mén)和第三方評價(jià)機構開(kāi)展跟蹤調研，了解問(wèn)題產(chǎn)生的癥結，提出針對性的建議。
（三）初步分析結果
通過(guò)比對發(fā)現，二級指標得分高出項目總得分的雷達圖陰影向外輻射明顯，低于項目總得分的雷達圖接近圓心向內聚集明顯。（見(jiàn)圖 4、圖 5）
得分較高的二級 指標。經(jīng)匯總，11個(gè)項目的“項目資金”指標得分均值接近90 分，且多數項目該指標得分高于項目總得分，說(shuō)明多數項目在資金預算執行和財務(wù)管理方面工作比較規范，相關(guān)財務(wù)制度健全，預算資金到位率和執行率較好。
得分較低的二級指標。經(jīng)匯總，11個(gè)項目的“績(jì)效目標”和“項目效果”指標得分相對較低，均值都為80分，且多數項目?jì)身椫笜说梅值陀陧椖靠偟梅?，說(shuō)明多數項目在前期需求論證和可行性分析不夠，績(jì)效指標設計的嚴謹性、科學(xué)性、合理性還有欠缺，資金產(chǎn)出效益與目標要求相比不夠顯著(zhù)，服務(wù)對象對預算項目的認知度和滿(mǎn)意度有待提高等。
財政支出項目績(jì)效管理的共性問(wèn)題
（一）績(jì)效目標設定較籠統、模糊，科學(xué)性、合理性不夠，難以量化和考核
通過(guò)指標離散度分析并梳理評價(jià)報告反映問(wèn)題，注意到“績(jì)效目標”設定是普遍存在的問(wèn)題，集中反映在“指標設定不夠合理、準確”“績(jì)效目標定性較多、定量較少，難以考核”“缺乏明確的質(zhì)量衡量標準”等方面。
在北京市審計局提交市人大常委會(huì )審議的《北京市2019年度預算執行審計報告》中也集中反映此類(lèi)問(wèn)題。審計報告指出，績(jì)效目標管理較為粗放，一些項目填列的績(jì)效定量目標不準確或未填報，部分效益指標缺少數量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等量化表述，多為“根據工作需要、待定、效果明顯”等表述替代定量指標，致使難以衡量和評價(jià)項目績(jì)效目標是否實(shí)現，這類(lèi)問(wèn)題涉及財政資金達46.76億元，占預決算編制方面問(wèn)題資金的80.9%。
經(jīng)對11個(gè)項目績(jì)效評價(jià)報告及得分表進(jìn)行統計分析，共有10個(gè)項目存在績(jì)效指標設置不合理、不準確的問(wèn)題。如某科技成果轉化項目“績(jì)效目標的合理性”和“績(jì)效指標的明確性”的兩項指標換算得分為78分和75.4分，分別低于項目評價(jià)結果（85.44分）7.44分和10.04分。項目績(jì)效評價(jià)報告指出，年度績(jì)效目標和中期績(jì)效目標沒(méi)有明顯差異，績(jì)效目標合理性不足，數量指標不夠準確，缺乏與數量指標相對應的質(zhì)量標準，效果指標的明確性、有效性不足。此外，某產(chǎn)業(yè)扶持資金項目中績(jì)效目標設置的有效性、可測性，績(jì)效指標設定的清晰程度、細化、量化程度等5項具體指標得分換算值均低于績(jì)效評價(jià)結果總得分?？?jì)效評價(jià)報告指出，績(jì)效目標設定較籠統，不夠全面，合理性較弱 ；設定的產(chǎn)出質(zhì)量和效益指標多為定性指標，難以量化衡量，如“改善融資環(huán)境”效益指標值設定為“達到預期目標”，但并未提供預期目標的具體標準和衡量辦法，“公共服務(wù)體系建設”指標值為“進(jìn)一步完善”，缺乏可考量性。
（二）項目需求調研論證不夠充分，造成項目產(chǎn)出數量、質(zhì)量、時(shí)效不高
經(jīng)統計，有8個(gè)項目“項目產(chǎn)出”指標存在未達到預期目標的問(wèn)題，主要表現為項目績(jì)效成果展現不夠準確，產(chǎn)出數量、質(zhì)量指標未按計劃完成。如某土儲開(kāi)發(fā)債券資金項目，年度預算安排14.5億元，當年核心目標為年內完成25.28公頃土地收儲工作，具備入市交易條件。但由于實(shí)施步驟及時(shí)間安排未能有效對接項目工作進(jìn)度和工作流程，截至2019年底，該項目有11.39公頃尚不具備入市交易條件，產(chǎn)出指標未完成。在“具備入市交易條件的土地開(kāi)發(fā)情況”和“項目計劃的時(shí)效完成程度”兩項指標換算僅為54.9分、68.6分。此外，由于項目需求分析不充分、過(guò)程指導和監督有效性不足等原因，導致質(zhì)量和效益指標得分較低。再如，某社會(huì )工作服務(wù)項目是通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)方式，為全市500余家社區配備專(zhuān)職社工，在社區開(kāi)展特色服務(wù)活動(dòng)。2019年，按照人均8萬(wàn)元 / 年的工資標準批復預算5912萬(wàn)元，對全市525家社區739個(gè)崗位 進(jìn)行補助，但績(jì)效評價(jià)報告反映，該項目沒(méi)有充分考慮服務(wù)群體定位特點(diǎn)及實(shí)際情況，過(guò)分注重門(mén)店數量擴張和對社工人員經(jīng)費的投入，未充分發(fā)揮適合服務(wù)群體的線(xiàn)上服務(wù)等靈活方式；項目績(jì)效多以領(lǐng)導干部考察的圖片或媒體報道作為評價(jià)支撐，可衡量性差；沒(méi)有形成影響服務(wù)群體的品牌效應，組織覆蓋率和創(chuàng )新性不足。
（三）服務(wù)對象滿(mǎn)意度不佳，對項目執行的認知度不強
經(jīng)統計， 共有9個(gè)項目“ 服務(wù)對象滿(mǎn)意度”指標低于績(jì)效評價(jià)結果總得分，其中有5個(gè)項目滿(mǎn)意度指標得分低于70分，如某生態(tài)環(huán)境監測項目參照北京市相關(guān)監測工作模式及標準，采取將項目單位與第三方監測機構簽訂協(xié)議的方式，組織對366個(gè)斷面開(kāi)展監測，2019年經(jīng)財政評審后確定項目預算為1274萬(wàn)元，其中委托業(yè)務(wù)費為1270萬(wàn)元?！胺?wù)對象滿(mǎn)意度”指標換算得分僅為68分，與績(jì)效評價(jià)結果得分87.3分相差19.3分，其中項目主管部門(mén)、政府部門(mén)、社會(huì )公眾滿(mǎn)意度分值分別為90分、65分、30分，政府部門(mén)及社會(huì )公眾滿(mǎn)意度較低。又如，某科技服務(wù)項目安排預算1928萬(wàn)元，用于支持22家科技服務(wù)平臺建設。該項目“服務(wù)對象滿(mǎn)意度”指標僅設定為“受助企業(yè)滿(mǎn)意度”，缺少對項目覆蓋范圍內其他企業(yè)的滿(mǎn)意度評價(jià)，滿(mǎn)意度換算得分僅為57.2分，低于績(jì)效評價(jià)結果總得分26.6分。
（四）指標權重設置未突出衡量核心產(chǎn)出指標的作用，項目整體評價(jià)區分度低
績(jì)效評價(jià)指標體系中一級指標“項目績(jì)效”權重占比55%，“項目決策”權重占比15%，“項目管理”權重占比30%。指標及權重設置一方面考慮了項目績(jì)效評價(jià)的全面性，但另一方面分散了具有決定性目標完成情況的考核聚焦度。從 2018、2019年度項目績(jì)效一級指標得分、總分及排序表可以看出，專(zhuān)家總評分得分最高的項目績(jì)效得分一般也較高，如評價(jià)結果為“優(yōu)秀”的某土儲開(kāi)發(fā)債券項目，“項目績(jì)效”排名第一，總得分排名第一。但項目績(jì)效評分較低的項目，總評分不一定低。如某國有資本項目預算批復資金5000萬(wàn)元，績(jì)效報告中反映，因某生產(chǎn)線(xiàn)未達到正式運營(yíng)狀態(tài)，在產(chǎn)出數量、時(shí)效方面，未完成確定的計劃目標，一級指標“項目產(chǎn)出時(shí)效”指標換算得分僅為 64分，一級指標“項目績(jì)效”排名第八 ；但其他兩項一級指標“項目決策”和“項目管理”得分排名第一，因這兩項指標權重占比達45%，相對偏高，所以該項目總分排名仍然位居第三，并不因計劃目標未完成而影響總得分排名。
借助北京市人大預算聯(lián)網(wǎng)系統的檢索查詢(xún)功能，共有4個(gè)項目作為持續安排預算項目，在2020年部門(mén)預算中予以保障。
從2018-2019年項目績(jì)效方面的共性問(wèn)題看，我們將二級指標中“績(jì)效目標”和“項目效果”設定為待改善、需持續跟蹤指標。對在2020年持續安排預算項目文本，重點(diǎn)關(guān)注“績(jì)效目標”和“項目效果”指標調整和變化情況。經(jīng)統計分析，2020年“績(jì)效目標”內容明確但無(wú)量化指標的占50%，有量化指標的占33%，無(wú)變化或量化內容減少的占17%。2020年“ 項目效果” 有量化指標改進(jìn)的占43%，無(wú)變化或量化內容減少的指標占57%。
綜上分析，績(jì)效突出問(wèn)題仍舊集中在績(jì)效目標設置較粗放，部分效益指標仍缺少數量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等量化表述，需要財政和預算部門(mén)持續關(guān)注并進(jìn)一步整改和完善。
關(guān)于強化績(jì)效理念、硬化績(jì)效約束的幾點(diǎn)建議
（一）加強對預算績(jì)效管理工作的指導
針對近年來(lái)績(jì)效評價(jià)工作中反映的一些普遍性問(wèn)題，特別是績(jì)效指標（數量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等維度）設定方面，財政部門(mén)要抓好總體謀劃，壓實(shí)主體責任，規范細化績(jì)效目標和績(jì)效評價(jià)指標，指導預算部門(mén)及單位健全以定量為主、定性為輔的績(jì)效指標框架，深入研究制定分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績(jì)效指標體系，科學(xué)論證最具代表性、最能直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標及質(zhì)量標準，推動(dòng)績(jì)效指標和評價(jià)標準科學(xué)合理、細化量化、可比可測，督促和推動(dòng)提高部門(mén)和單位整體預算績(jì)效管理水平。
（二）增強對預算項目的績(jì)效目標審核
財政部門(mén)要切實(shí)將績(jì)效目標作為預算審核的前置條件，在預算審核環(huán)節上，重點(diǎn)審核績(jì)效目標是否明確、是否與現實(shí)需求相匹配，績(jì)效指標是否細化、量化、可衡量，各項指標值是否合理、可考核。對于績(jì)效目標設定過(guò)于籠統、模糊，指標設計量化不足，成本控制不嚴、難以體現預期效果的預算項目，不得納入項目庫或暫緩安排預算，倒逼預算部門(mén)和項目單位統籌考慮績(jì)效目標，深入研究“產(chǎn)出績(jì)效”和“滿(mǎn)意度”指標設置及質(zhì)量標準，加強項目實(shí)施中監督和控制，提高財政資金使用效益和效率。
（三）合理優(yōu)化核心績(jì)效指標的權重
首先，堅持以結果為導向，切實(shí)將產(chǎn)出指標、效益指標、服務(wù)對象滿(mǎn)意度作為績(jì)效評價(jià)結果的重要衡量指標，考慮適當增加產(chǎn)出、效益、滿(mǎn)意度等指標在評價(jià)指標體系中的權重，適當降低組織機構、制度建設、資金到位等區別度不高的指標權重，突出績(jì)效評價(jià)的重點(diǎn)，真正通過(guò)科學(xué)、合理、高效的指標權重配置，推動(dòng)產(chǎn)生“講績(jì)效、用績(jì)效、比績(jì)效”的效果。其次，考慮將核心產(chǎn)出指標作為績(jì)效評價(jià)結果的關(guān)鍵影響因子，即核心目標任務(wù)未完成的項目（如收儲上市、項目投產(chǎn)、竣工交付等），其績(jì)效評價(jià)結果原則上不應評價(jià)為“優(yōu)秀”。
（四）加大績(jì)效信息公開(kāi)力度
一是積極推動(dòng)重大政策、項目績(jì)效目標、績(jì)效自評及重點(diǎn)績(jì)效評價(jià)結果隨預決算報送同級人大，并依法公開(kāi)。二是搭建人大代表、政協(xié)委員、社會(huì )公眾參與績(jì)效管理的途徑和平臺，主動(dòng)向社會(huì )各界公開(kāi)包括重點(diǎn)工作、重大工程、民生項目在內的重點(diǎn)支出項目績(jì)效內容。三是完善專(zhuān)家咨詢(xún)機制，引導和規范第三方機構參與預算績(jì)效管理，加強對第三方機構工作質(zhì)量的監管和考核，提高績(jì)效評價(jià)的客觀(guān)性和公正性。四是加快人大預算聯(lián)網(wǎng)監督系統在績(jì)效評價(jià)領(lǐng)域的應用，完善數據共享協(xié)調工作機制，定期提供績(jì)效目標、預算執行、目標實(shí)現、評價(jià)結果、整改落實(shí)等數據信息，建立健全以信息化技術(shù)全過(guò)程參與事前、事中、事后預算績(jì)效監督的工作機制。
（五）強化支出績(jì)效評價(jià)結果應用和問(wèn)題整改落實(shí)
一是財政部門(mén)要督促整改績(jì)效評價(jià)結果報告中反映的問(wèn)題，強化預算績(jì)效責任約束，及時(shí)開(kāi)展整改落實(shí)情況的跟蹤檢查，提升預算績(jì)效管理水平。二是市人大常委會(huì )將以此次績(jì)效評價(jià)反映的績(jì)效問(wèn)題為關(guān)注重點(diǎn)，將有關(guān)共性問(wèn)題列為 2021年部門(mén)預算重點(diǎn)審查監督內容，特別關(guān)注持續安排的預算支出項目績(jì)效整改情況，進(jìn)而推動(dòng)健全績(jì)效評價(jià)結果與完善政策、優(yōu)化方案、改進(jìn)管理掛鉤機制，促進(jìn)財政資金聚力增效。（作者張亞亮單位系北京市人大常委會(huì )預算工委；張莉單位系北京節能環(huán)保中心）
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