作者：胡健 孔寧
聯(lián)合資信 金融部
2017年8月，國務(wù)院公布了《融資擔保公司監督管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第683號，下稱(chēng)《條例》），并于2017年10月1日起正式實(shí)施?！稐l例》明確了融資擔保公司的監督管理體系，強化了中央與地方政府的分層監管職責，并對設立融資擔保公司及跨區域分支公司所需的準入條件、融資擔保公司退出機制、融資擔保公司開(kāi)展業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)規則以及所承擔的法律責任均予以了明確規定。此外，《條例》強化了融資擔保公司在支持普惠金融、降低社會(huì )融資成本方面的地位，同時(shí)推動(dòng)政府性融資擔保公司體系的發(fā)展，建立政府、銀行業(yè)金融公司、融資擔保公司合作機制，進(jìn)一步鼓勵、支持融資擔保公司為小微企業(yè)和“三農”提供融資擔保服務(wù)。
一、條例實(shí)施背景
目前，我國現行針對融資擔保公司的規章還是2010年3月，由銀監會(huì )、發(fā)改委、工信部、財政部、商務(wù)部、人民銀行和工商總局等部委聯(lián)合發(fā)布的《融資性擔保公司管理暫行管理辦法》（下稱(chēng)《暫行管理辦法》）。在此基礎上，各監管部門(mén)也接連下發(fā)了多項規范性文件，對融資擔保公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面進(jìn)行指導。但是，隨著(zhù)近年來(lái)我國融資擔保行業(yè)的較快發(fā)展，融資擔保公司存在著(zhù)為小微企業(yè)和“三農”服務(wù)的意愿有待增強和能力有待提高、經(jīng)營(yíng)行為不規范不審慎甚至引發(fā)風(fēng)險以及監督主體不清、管理不到位等諸多問(wèn)題。另外，《暫行管理辦法》作為部門(mén)規章，無(wú)法設定行政強制措施和有效的行政處罰，監管部門(mén)缺乏對違規經(jīng)營(yíng)的融資擔保公司的有效處罰手段，違法行為得不到應有制裁，影響了監管權威性和行業(yè)長(cháng)遠發(fā)展。為此，2015年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)》（國發(fā)【2015】43號），提出要出臺《融資擔保公司管理條例》及配套細則，加強監管法治建設。2015年8月，國務(wù)院法制辦公開(kāi)了《融資擔保公司管理條例（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），并于2017年6月經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議通過(guò)，形成了目前的條例。
二、條例解讀
? 法律級別提升為行政法規，約束力也得到提高
《條例》為國務(wù)院發(fā)布的行政法規，相較部門(mén)規章的《暫行管理辦法》，法律級別有了大幅提升，同時(shí)約束力也相應提高。
? 建立目的為“支持普惠金融發(fā)展，促進(jìn)資金融通，規范融資擔保公司的行為，防范風(fēng)險”
近年來(lái)國家出臺一系列文件支持普惠金融發(fā)展，全國金融工作會(huì )議也強調服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革，強化金融監管的專(zhuān)業(yè)性、統一性、穿透性，所有金融業(yè)務(wù)都要納入監管，及時(shí)有效識別和化解風(fēng)險?！稐l例》的出臺緊扣國家政策，對融資擔保行業(yè)的發(fā)展具有重要意義。
? 仍采用中央、地方分層次的監管架構，但體系更加明晰
監管架構方面，《條例》明確“省、自治區、直轄市人民政府確定的部門(mén)（以下稱(chēng)‘監督管理部門(mén)’）負責對本地區融資擔保公司和融資擔保公司跨省、自治區、直轄市設立的分支機構的監督管理，國務(wù)院銀行業(yè)監督管理機構牽頭建立融資性擔保業(yè)務(wù)監管部際聯(lián)席會(huì )議”，即形成中央負責制定架構、地方負責日常管理的監管體系。
相較《暫行管理辦法》，《條例》強調了監督管理部門(mén)還負責其他地區融資擔保公司在本地區分支機構的監督管理，同時(shí)明確由國務(wù)院銀行業(yè)監督管理機構（即中國銀監會(huì )）負責牽頭建立部際聯(lián)席會(huì )議，各自職責更加清晰。
? 建立政府性融資擔保體系，加強小微企業(yè)和“三農”服務(wù)
《條例》要求“建立政府性融資擔保體系，發(fā)展政府支持的融資擔保公司，建立政府、銀行業(yè)金融公司、融資擔保公司合作機制，擴大為小微企業(yè)和農業(yè)、農村、農民提供融資擔保業(yè)務(wù)的規模并保持較低的費率水平。各級人民政府財政部門(mén)通過(guò)資本金投入、建立風(fēng)險分擔機制等方式，對主要為小微企業(yè)和農業(yè)、農村、農民服務(wù)的融資擔保公司提供財政支持。納入政府推動(dòng)建立的融資擔保風(fēng)險分擔機制的融資擔保公司，應當按照國家有關(guān)規定降低對小微企業(yè)和農業(yè)、農村、農民的融資擔保費率”。
整體看，相較于商業(yè)化的融資擔保公司，政府性融資擔保公司成立時(shí)就以政策為導向，不以盈利為主要目的，本次《條例》的出臺強調了政府性融資擔保公司服務(wù)小微企業(yè)和“三農”主力軍的地位。從業(yè)務(wù)合作機制看，《條例》與國務(wù)院推廣的“4321”政銀擔合作模式相吻合，將進(jìn)一步促進(jìn)融資擔保行業(yè)更好地為小微企業(yè)和“三農”服務(wù)。擔保費率方面，目前部分地區已采取相應措施，例如黑龍江省要求政策性和政府性融資擔保公司年化擔保費率原則上不超過(guò)同期貸款基準利率的1/3，《條例》的出臺將從行政法規的層面對低擔保費率模式予以肯定和推廣，所涉及的融資擔保公司可能會(huì )采取加大自有資金投資、提高風(fēng)險偏好等措施增強儲備，以彌補低費率帶來(lái)盈利下降的影響。
? 對融資擔保行為有了更為明確的界定
《條例》指出“本條例所稱(chēng)融資擔保，是指擔保人為被擔保人借款、發(fā)行債券等債務(wù)融資提供擔保的行為。除經(jīng)營(yíng)借款擔保、發(fā)行債券擔保等融資擔保業(yè)務(wù)外，經(jīng)營(yíng)穩健、財務(wù)狀況良好的融資擔保公司還可以經(jīng)營(yíng)投標擔保、工程履約擔保、訴訟保全擔保等非融資擔保業(yè)務(wù)以及與擔保業(yè)務(wù)有關(guān)的咨詢(xún)等服務(wù)業(yè)務(wù)”。這較《暫行管理辦法》更加明確，強調了為包括貸款、債券、信托等債務(wù)融資工具提供擔保的行為均為融資擔保行為，為融資擔保公司業(yè)務(wù)劃分及風(fēng)險管理提供有效指導。
? 設立門(mén)檻提高，但變更手續簡(jiǎn)化
《條例》對設立融資擔保公司所需的最低注冊資本（要求為實(shí)繳貨幣資本）由人民幣500萬(wàn)元提高至人民幣2000萬(wàn)元，并要求股東信譽(yù)良好，最近3年無(wú)重大違法違規記錄。融資擔保公司跨省、自治區、直轄市設立分支公司方面，《條例》對設立的標準予以大幅度提高，要求注冊資本不低于人民幣10億元；經(jīng)營(yíng)融資擔保業(yè)務(wù)3年以上，且最近2個(gè)會(huì )計年度連續盈利；最近2年無(wú)重大違法違規記錄。此外，允許監督管理部門(mén)根據本地區經(jīng)濟發(fā)展水平和融資擔保行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，提高規定的注冊資本最低限額。這將抬高設立融資擔保公司和跨區域分支公司的門(mén)檻，同時(shí)隨著(zhù)融資擔保公司的監管力度日趨加強，部分資本規模小、業(yè)務(wù)范圍窄、內控不嚴、管理混亂的融資擔保公司將面臨淘汰，這對規范融資擔保公司經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)融資擔保行業(yè)長(cháng)期穩定發(fā)展將起到積極作用。同時(shí)，《條例》也將進(jìn)一步驅使有業(yè)務(wù)需求、尋求擴大發(fā)展的公司通過(guò)增資擴股等手段，提高抗風(fēng)險水平，并減少跨區域的監管套利及異地監管不到位等現象的發(fā)生。變更方面，《條例》對融資擔保公司變更股東、高管及在所在地設立分支公司等事項予以簡(jiǎn)化，由之前的批準制變?yōu)閭浒钢?，符合?jiǎn)政放權的趨勢。
? 擔保放大倍數為10倍，但對主要為小微企業(yè)和農業(yè)、農村、農民服務(wù)的融資擔保公司可以放寬至15倍
《條例》除繼續要求融資擔保公司的擔保責任余額不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的10倍以外，對主要為小微企業(yè)和農業(yè)、農村、農民服務(wù)的融資擔保公司，前款規定的倍數上限可以放寬至15倍。這將鼓勵融資擔保公司為小微企業(yè)和“三農”服務(wù)。
? 集中度要求較之前基本一致，關(guān)聯(lián)交易要求更加具體
《條例》要求“融資擔保公司對同一被擔保人的擔保責任余額與融資擔保公司凈資產(chǎn)的比例不得超過(guò)10%，對同一被擔保人及其關(guān)聯(lián)方的擔保責任余額與融資擔保公司凈資產(chǎn)的比例不得超過(guò)15%”，與《暫行管理辦法》一致。此外，《條例》未對債券發(fā)行擔保的集中度進(jìn)行規定，目前看融資擔保公司仍應參考《暫行管理辦法》中“對單個(gè)被擔保人債券發(fā)行提供的擔保責任余額不得超過(guò)凈資產(chǎn)的30%”的要求。在關(guān)聯(lián)交易方面，《條例》要求“融資擔保公司不得為其控股股東、實(shí)際控制人提供融資擔保，為其他關(guān)聯(lián)方提供融資擔保的條件不得優(yōu)于為非關(guān)聯(lián)方提供同類(lèi)擔保的條件”，較《暫行管理辦法》中“融資性擔保公司不得為其母公司或子公司提供融資性擔?！备泳唧w。
? 擔保責任余額測算需計量風(fēng)險權重
《條例》要求“融資擔保公司應當按照國家規定的風(fēng)險權重，計量擔保責任余額”，但仍沒(méi)有國家統一的標準。目前，各地已出臺一些地方性的規章，以北京為例，2015年北京市金融工作局印發(fā)了《北京市融資性擔保機構擔保業(yè)務(wù)風(fēng)險分級指引（試行）》（京金融【2015】91號），文件要求通過(guò)擔保業(yè)務(wù)品種風(fēng)險系數和客戶(hù)風(fēng)險系數計算風(fēng)險調整擔保責任余額。其中，擔保業(yè)務(wù)品種風(fēng)險系數是根據業(yè)務(wù)產(chǎn)品的種類(lèi)、外部級別、交易結構等劃分至ABC三類(lèi)，客戶(hù)風(fēng)險系數是根據被擔保人履約能力及反擔保措施等劃分至正常、關(guān)注、次級、損失四類(lèi)，從而映射各自的系數計算風(fēng)險調整擔保責任余額。例如，經(jīng)計算正常類(lèi)、主體評級AAA級的非公募金融產(chǎn)品擔保的風(fēng)險權重為0.27。
我們認為，風(fēng)險權重法的實(shí)行，將降低融資擔保公司的名義擔保責任余額、提高其業(yè)務(wù)允許的實(shí)際放大倍數和實(shí)際擔保業(yè)務(wù)集中度，故其應加強精細化風(fēng)險識別及管理體系建設。
? 自有資金運營(yíng)將按照國家規定投資
《條例》要求“融資擔保公司自有資金的運用，應當符合國家有關(guān)融資擔保公司資產(chǎn)安全性、流動(dòng)性的規定”。原《暫行管理辦法》要求“融資性擔保公司以自有資金進(jìn)行投資，限于國債、金融債券及大型企業(yè)債務(wù)融資工具等信用等級較高的固定收益類(lèi)金融產(chǎn)品，以及不存在利益沖突且總額不高于凈資產(chǎn)20%的其他投資”。目前看，在沒(méi)有其他國家規定下，融資擔保公司還將按照原《暫行管理辦法》運作自有資金。
? 明確融資擔保公司作為擔保權人的登記權利
《條例》新增“被擔保人或者第三人以抵押、質(zhì)押方式向融資擔保公司提供反擔保，依法需要辦理登記的，有關(guān)登記機關(guān)應當依法予以辦理”。該條對融資擔保公司權利予以了保障。
? 準備金按照國家有關(guān)規定提取
《條例》要求“融資擔保公司應當按照國家有關(guān)規定提取相應的準備金”。原《暫行管理辦法》要求“融資性擔保公司應當按照當年擔保費收入的50%提取未到期責任準備金，并按不低于當年年末擔保責任余額1%的比例提取擔保賠償準備金。擔保賠償準備金累計達到當年擔保責任余額10%的，實(shí)行差額提取。差額提取辦法和擔保賠償準備金的使用管理辦法由監管部門(mén)另行制定”。目前看，在沒(méi)有其他國家規定下，融資擔保公司還將按照原《暫行管理辦法》計提準備金。
? 提升技術(shù)手段，增強風(fēng)險控制能力
《條例》要求“政府支持的融資擔保公司應當增強運用大數據等現代信息技術(shù)手段的能力，為小微企業(yè)和農業(yè)、農村、農民的融資需求服務(wù)”。一般來(lái)講，小微企業(yè)和“三農”客戶(hù)缺乏足值抵質(zhì)押品，但其數量多、分散廣且單筆融資規模小，融資擔保公司可以通過(guò)大數據方法分散風(fēng)險，降低代償損失。
? 監督管理部門(mén)實(shí)施分類(lèi)監督管理
《條例》要求“監督管理部門(mén)應當根據融資擔保公司的經(jīng)營(yíng)規模、主要服務(wù)對象、內部管理水平、風(fēng)險狀況等，對融資擔保公司實(shí)施分類(lèi)監督管理”?？梢灶A見(jiàn)，在建立國家統一的風(fēng)險權重劃分標準的基礎上，各地方將隨之出臺相應的管理細則。
? 加強信息披露及數據統計
《條例》要求“融資擔保公司應當向被擔保人的債權人提供與融資擔保有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和財務(wù)狀況等信息。融資擔保公司應當按照要求向監督管理部門(mén)報送經(jīng)營(yíng)報告、財務(wù)報告以及注冊會(huì )計師出具的年度審計報告等文件和資料。融資擔保公司跨省、自治區、直轄市開(kāi)展業(yè)務(wù)的，應當按季度向住所地監督管理部門(mén)和業(yè)務(wù)發(fā)生地監督管理部門(mén)報告業(yè)務(wù)開(kāi)展情況。監督管理部門(mén)向本級人民政府和國務(wù)院銀行業(yè)監督管理公司報送本地區融資擔保公司統計數據”?？梢钥吹?，融資擔保公司信息披露要求提高，同時(shí)統計數據的報送有助于監管部門(mén)的精細化管理。
? 加強監督管理部門(mén)授權，明確了處罰情形以及處罰手段
《條例》對監督管理部門(mén)進(jìn)行了授權，要求加強對融資擔保公司的非現場(chǎng)監管和現場(chǎng)檢查，并明確了處罰情形以及處罰手段，最高可以實(shí)施直接吊銷(xiāo)其融資擔保業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的處罰?？梢钥吹?，未來(lái)監督管理部門(mén)對融資擔保公司的監管將加強，有助于融資擔保公司提升風(fēng)險管理水平，實(shí)現業(yè)務(wù)的平穩、健康發(fā)展。
? 不適用范圍
《條例》明確了“政府性基金或者政府部門(mén)為促進(jìn)就業(yè)創(chuàng )業(yè)等直接設立運營(yíng)機構開(kāi)展融資擔保業(yè)務(wù)，按照國家有關(guān)規定執行。農村互助式融資擔保組織開(kāi)展擔保業(yè)務(wù)、林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體間開(kāi)展林權收儲擔保業(yè)務(wù)，不適用本條例。融資再擔保公司的管理辦法，由國務(wù)院銀行業(yè)監督管理機構會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)另行制定，報國務(wù)院批準”。另外，我們認為，如中債信用增進(jìn)投資股份有限公司、中證信用增進(jìn)股份有限公司等信用增進(jìn)機構也不適用于此條例。
三、綜述
隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展，中小企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位日益重要，但因其信用水平低，在發(fā)展中存在著(zhù)融資難的問(wèn)題，在此背景下，我國專(zhuān)業(yè)信用擔保機構應運而生。目前，我國已建立以政策性擔保機構為主導，以商業(yè)性、互助性擔保機構為補充的中小企業(yè)信用擔保體系。本次《條例》的出臺，在監督管理、準入條件、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險管理、處罰及退出機制等多個(gè)方面對融資擔保公司在行政法規層面予以規定，鼓勵融資擔保公司服務(wù)小微企業(yè)和“三農”，符合融資擔保公司“支持普惠金融發(fā)展，促進(jìn)資金融通”的定位，有利于融資擔保行業(yè)的健康發(fā)展。但由于該項《條例》屬于綱領(lǐng)性文件，仍需關(guān)注后續相關(guān)配套細則的出臺及各地針對自身情況出臺的規章。
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