對集體土地上房屋按國有土地上房屋征收程序作出的征收決定的合法性審查
(最高人民法院第五巡回法庭2019年第47次法官會(huì )議紀要)
基本案情
甲說(shuō):應按土地管理法相關(guān)規定進(jìn)行審查
我國土地性質(zhì)分為國有土地和農村集體土地。國有上地上房屋的征收與集體土地的征收，在征收主體、征收對象。征收程序以及所適用的法律法規等方面均存在明顯區別。國有土地上房屋征收針對的是房屋，國有土地使用權隨之收回，即“地隨房走”:集體土地征收針對的是土地，地上房屋隨集體土地一并征收并予以補償，即“房隨地走”。行政機關(guān)應嚴格區分兩種征收對象，嚴格按照不同的法律法規進(jìn)行征收，人民法院亦應當依照相應法律法規對征收行為的合法性進(jìn)行審查。本案所涉及的房屋均為集體土地上的房屋，應依照土地管理法關(guān)于征收集體土地的有關(guān)規定進(jìn)行審查，并作出相應判決。
乙說(shuō):應按國有上地上房屋征收相關(guān)規定進(jìn)行審查
《最高人民法院關(guān)于審理涉及農村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規定》第十二條第二款規定，征收農村集體土地時(shí)未就被征收房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補償，補償安置時(shí)房屋所在地已納人城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經(jīng)取得的土地補償費。根據該司法解釋的精神，在案涉房屋所在地已被納人城市規劃區范圍，市、縣人民政府參照《國有土地上房屋征收與補償條例》對被征收人進(jìn)行安置補償，并適用國有土地上房屋征收程序實(shí)施征收。因該程序更為嚴格，更有利于保障房屋被征收人的合法權益，且不會(huì )損害公共利益，故人民法院可以依照國有土地上房屋征收程序審查案涉征收決定的合法性。
丙說(shuō):鑒于本案的特殊情況，應當將兩種征收方式的法律規定結合起來(lái)進(jìn)行審查
無(wú)論采用哪種征收方式，都應當符合法律對不同性質(zhì)土地(或房屋)征收所設的強制性規定。人民法院可以依照國有土地上房屋征收程序審查案涉征收決定的合法性，但應同時(shí)審查是否符合《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中關(guān)于征收集體土地的強制性規定。根據《土地管理法》第四十五條”規定，征收土地由省、自治區、直轄市人民政府或者國務(wù)院批準。因此在未取得省級人民政府或國務(wù)院征地批復的情況下，市、縣級人民政府無(wú)權對集體土地包括該土地上的房屋實(shí)施征收。也就是說(shuō)，征收農村集體土地需經(jīng)省級以上人民政府批準即屬相關(guān)強制性規定。
本案中，某市某區人民政府所作的案涉征收決定，其征收對象均系集體土地上的房屋。土地性質(zhì)雖屬集體土地但并非耕地，對農民的補償也主要是房屋等地上附著(zhù)物的價(jià)值補償。在滿(mǎn)足對集體土地征收的強制性規定的前提下，允許對“城中村”類(lèi)房屋的征收適用國有土地上房屋征收與補償的相關(guān)規定，有利于消除城鄉差距，體現實(shí)質(zhì)公平。法院應結合兩種征收方式的相關(guān)法律規定進(jìn)行合法性審查。
意見(jiàn)闡釋
國有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但在征收主體、征收對象、征收程序以及所適用的法律法規等方面均存在明顯區別。從征收主體來(lái)看，國有土地上房屋征收主體由市、縣級人民政府作出征收決定，集體土地征收需經(jīng)省級人民政府或國務(wù)院批準，由市、縣級人民政府予以公告并組織實(shí)施。從征收對象看，國有土地上房屋征收針對的是房屋，國有土地使用權一并征收，即“地隨房走”；集體土地征收針對的是土地，地上房屋隨集體土地一并征收，即“房隨地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地的情況。從征收程序及適用法律看，國有土地上房屋征收主要依據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的程序進(jìn)行／而集體土地征收主要根據《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》等規定的程序進(jìn)行。從征收補償安置的內容、方式來(lái)看，國有土地上房屋征收補償內容主要包括被征收房屋價(jià)值的補償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償；以及市、縣級人民政府規定的補助和獎勵。其房屋價(jià)值等是通過(guò)評估的方式確定。
而集體土地征收補償涉及土地補償費、對農民的安置補助費、地上附著(zhù)物和青苗的補償，以及安排被征地農民的社會(huì )保障費用。耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍；每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍；土地補償費和安置補助費的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍等。
之所以有以上的區別，主要是因為土地性質(zhì)不同，以及土地和房屋一體處置的原則。我國土地性質(zhì)分為國有土地和集體土地（即農村集體經(jīng)濟組織所有的土地）。國有土地上房屋的征收不存在土地所有權發(fā)生變化，而集體土地的征收涉及土地所有權發(fā)生變化，由農民集體所有變?yōu)閲宜?。土地是農民賴(lài)以生存的最重要的生產(chǎn)資料，農民失去土地對其生產(chǎn)生活影響極大，同時(shí)我國耕地面積少而人口眾多，為保證糧食安全，必須堅持切實(shí)保護耕地的基本國策，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護。為此，《土地管理法》規定對征收集體土地必須由較高層級的人民政府予以審批。
一般而言，征收集體土地應當按照《土地管理法》及其實(shí)施條例規定的步驟及標準對被征收人進(jìn)行經(jīng)濟補償和生產(chǎn)生活安置。但是，當土地征收部門(mén)與被征收人經(jīng)長(cháng)時(shí)間協(xié)商未能達成安置補償協(xié)議，或者土地征收部門(mén)長(cháng)期怠于履行征收補償職責，因當地物價(jià)尤其是房?jì)r(jià)上漲，若繼續按照當初土地征收時(shí)的標準給予補償，將導致被征收人無(wú)法進(jìn)城購買(mǎi)房屋或另建房屋，明顯不符合公平原則。因此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規定》第十二條第二款規定了可以參照執行國有土地上房屋征收補償標準的情形。該條規定主要適用于已經(jīng)實(shí)施的集體土地征收程序中，因行政機關(guān)的原因導致未對集體土地上房屋及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補償，且補償時(shí)該房屋所在地已納人城市規劃區的情形，其目的是充分保障被征收土地的農民的合法權益。通常認為，在集體土地已納入城市規劃區并取得征地批復后，因國有土地上房屋征收補償的標準實(shí)際高于集體土地征收補償標準，參照國有土地上房屋征收程序實(shí)施征收補償能夠充分保障被征收人補償權益。因此，對于按照國有土地上房屋征收程序對集體土地上房屋實(shí)施的征收行為并非一概不允許，人民法院可以將兩種征收程序的相關(guān)規定結合起來(lái)對具體征收決定進(jìn)行審查。
另外，2019年8月26日修正、2020年1月1日起實(shí)施的《土地管理法》對集體土地征收程序作了進(jìn)一步修改，加強了對被征地農民的權益保障，無(wú)論是征收程序還是補償標準，相關(guān)規定都進(jìn)一步靠近《國有土地上房屋征收與補償條例》，兩者有趨同的態(tài)勢。因此，在司法實(shí)踐中更沒(méi)有必要將兩種征收程序對立起來(lái)，非此即彼，互相排斥，而應根據實(shí)際情況靈活處理，以實(shí)現征收程序正當有據、補償安置合理到位，公共利益與個(gè)人權益得以兼顧的核心目標。
裁判思路
一、審查案涉征收決定是否符合征收集體土地的強制性規定，即是否按照《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》的規定履行了集體土地征收的審批程序
根據《土地管理法》第四十五條規定，征收土地由省、自治區、直轄市人民政府批準或者國務(wù)院批準。因此，在未取得省級人民政府或國務(wù)院征地批復批準的情況下，市、縣級人民政府無(wú)權對集體土地包括該土地上的房屋實(shí)施征收。具體到本案中，因案涉征收范圍內房屋的所在地均系集體土地，且絕大部分未取得省級人民政府征地批復，即便少部分在省級人民政府征地批復范圍內，但此前未曾實(shí)施集體土地征收程序并予以補償，故某市某區人民政府直接按國有土地上房屋征收程序對集體土地上的房屋作出征收決定，超越法定職權。
關(guān)于征收的必要程序?！锻恋毓芾矸ā返谒氖鶙l第一款規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條規定，征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據經(jīng)批準的征收土地方案，會(huì )同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽(tīng)取被征收土地的農村集體經(jīng)濟組織和農民的意見(jiàn)。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》對國有土地上房屋征收也規定有類(lèi)似程序，如該條例第九條規定，確需征收房屋的各項建設活動(dòng)，應當符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃。制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃，應當廣泛征求社會(huì )公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。該條例第十條規定，房屋征收部門(mén)擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應當組織有關(guān)部門(mén)對征收補償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。該條例第十一條規定，市、縣級人民政府應當將征求意見(jiàn)情況和根據公眾意見(jiàn)修改的情況及時(shí)公布。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì )，并根據聽(tīng)證會(huì )情況修改方案。該條例第十二條規定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規定進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經(jīng)政府常務(wù)會(huì )議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專(zhuān)戶(hù)存儲、專(zhuān)款專(zhuān)用?？梢?jiàn)，國有土地上房屋征收的程序保障更為完備，對相關(guān)征收程序的審查參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定進(jìn)行并無(wú)不當。
關(guān)于補償安置的內容、標準?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著(zhù)物和青苗的補償費。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著(zhù)物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。鑒于本案只針對房屋及其占用的宅基地等建設用地進(jìn)行征收，并未包含耕地等其他農用地，不涉及青苗補償費，而征收集體所有的建設用地的土地補償費和安置補助費標準，在實(shí)踐中普遍低于按照城市房屋價(jià)值補償的標準，故按照國有土地上房屋的補償內容、標準進(jìn)行補償安置，對被征收人更為有利。按照《最高人民法院關(guān)于審理涉及農村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規定》第十二條第二款的規定，按照國有土地上房屋的補償內容、標準進(jìn)行補償安置，需扣除已經(jīng)取得的土地補償費。若此前并沒(méi)有支付土地補償費和安置補助費，則仍需要支付相應土地的安置補助費。
關(guān)于對相關(guān)權益的救濟程序?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施?！秶鴦?wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法〔2011〕35號）規定，被征地集體經(jīng)濟組織和農民對有關(guān)市、縣人民政府批準的征地補償安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級人民政府提出申請?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第十四條規定，被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。本案中，若被征收人不服，適用《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的救濟程序，并不損害其程序性權利。
關(guān)于補償費用的支付期限?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條第四款規定，征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個(gè)月內全額支付?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第十二條第二款規定，作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專(zhuān)戶(hù)存儲、專(zhuān)款專(zhuān)用。該條例第二十七條第一款規定，實(shí)施房屋征收應當先補償、后搬遷?？梢?jiàn)，國有土地上房屋征收對補償費用的籌備、支付規定更為完備，適用《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定進(jìn)行審查亦無(wú)損被征收人的權利。
二、審查案涉征收決定是否符合《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關(guān)規定
1．本案征收房屋為棚戶(hù)區改造項目。按照《國有土地上房屋征收與補償條例》相關(guān)規定，可歸類(lèi)為該條例第八條第（五）項由政府依照城鄉規劃法有關(guān)規定組織實(shí)施的對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行舊城區改建項目。依據該條例第九條，該項目應當符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專(zhuān)項規劃，并納人市、縣級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃。
但經(jīng)查，本案征收項目未納入某市某區國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展年度計劃，棚戶(hù)區改造項目立項時(shí)間晚于征收決定作出時(shí)間，屬于違反法定程序。
2．征收決定公告時(shí)，應當載明征收補償方案等內容。按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十條、第十一條的規定，房屋征收部門(mén)擬定的征收補償方案需由市、縣級人民政府組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行論證，并征求公眾意見(jiàn)。本案屬舊城區改建項目，如多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，還應當組織聽(tīng)證會(huì )。
經(jīng)查，案涉項目的征收補償方案已公示征求意見(jiàn)，但未舉示被征收人的意見(jiàn)情況及是否組織了聽(tīng)證的證據。
3．按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條的規定，作出房屋征收決定前，應當進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估；征收補償費用應當足額到位、專(zhuān)戶(hù)存儲、專(zhuān)款專(zhuān)用。
經(jīng)查，本案作出征收決定前，進(jìn)行了社會(huì )穩定風(fēng)險評估。但征收項目目前陷于停滯的事實(shí)證明，案涉項目征收補償費用沒(méi)有做到足額到位、專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)儲、專(zhuān)款專(zhuān)用，無(wú)法保證被征收人的權益，屬于嚴重的違法情形。
三、審查案涉征收決定是否具備撤銷(xiāo)的現實(shí)基礎
在依據相關(guān)法律法規的規定，對行政機關(guān)的征收決定作出上述合法性判斷之后，人民法院對案件作出最終處理時(shí)，還需考慮平衡依法行政原則和行政相對人信賴(lài)利益及公共利益的保護。因行政行為具有公定力，人民法院對征收決定進(jìn)行司法審查時(shí)，行政機關(guān)往往已開(kāi)展了具體的征收工作，且多以推進(jìn)征收工作進(jìn)度、服務(wù)地方發(fā)展大局等正當事由作為理由。因此，《行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項規定，行政行為依法應當撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì )給國家利益、社會(huì )公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認違法，但不撤銷(xiāo)行政行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓ü贂?huì )議紀要（五）》第11條亦明確“市、縣人民政府組織實(shí)施土地征收時(shí)未取得征地批復，一審辯論終結前仍未取得的...征地項目確屬公共利益需要且無(wú)法返還土地、恢復原狀的，人民法院可以判決確認違法，并可以根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條、第七十六條的規定，判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任?！?/span>
具體如何判斷哪些征收決定應當撤銷(xiāo)，哪些征收決定應當確認違法，要考慮是否具備撤銷(xiāo)征收決定的現實(shí)基礎。在征收范圍內的大多數當事人已經(jīng)達成補償協(xié)議，或者多數已實(shí)際履行的情況下，可以判決確認征收決定違法，但不撤銷(xiāo)征收決定，這樣既有無(wú)是個(gè)避免已穩定的征收法律關(guān)系出現新的矛盾，又有利于保護當事人合法權益，平衡二者之間的沖突，進(jìn)而實(shí)現法律效果和社會(huì )效果的統一。相反，在征收決定尚未具體實(shí)施，或者雖已啟動(dòng)實(shí)施因各種原因而停滯的情況下，則可以予以撤銷(xiāo)。
具體到本案中，在案涉征收決定紅線(xiàn)范圍內，大多數當事人并沒(méi)有簽訂征收補償協(xié)議，實(shí)際簽約拆除房屋較少，且因資金缺口大，導致項目無(wú)法繼續推進(jìn)，已經(jīng)停滯較長(cháng)時(shí)間。因此，就社會(huì )效果來(lái)看，在案涉征收決定具備撤銷(xiāo)的現實(shí)基礎情況下，判決撤銷(xiāo)案涉征收決定，既有利于保護當事人合法權益，又有利于化解項目久拖不決的困境。
來(lái)源：《最高人民法院第五巡回法庭法官會(huì )議紀要》、津法善行
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