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《行政訴訟法（修正草案）》優(yōu)化一審及再審管轄條款，其實(shí)是最高法院想“減負”
黃璞琳
2022年12月27日，《中華人民共和國行政訴訟法（修正草案）》提請十三屆全國人大常委會(huì )第三十八次會(huì )議初次審議。本次《行政訴訟法（修正草案）》有關(guān)優(yōu)化中級人民法院一審管轄規定，完善行政申請再審管轄規定，其潛臺詞及關(guān)鍵要點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)詞：“減負”！這個(gè)“減負”，主要也是首要的，是給最高人民法院本身“減負”，然后是順應地給中級人民法院及高級人民法院“減負”。
按照現行《行政訴訟法》（2014年、2017年兩次修正）第十五條之規定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院作為第一審法院進(jìn)行管轄。相當長(cháng)一段時(shí)間以來(lái)，對縣級以上地方人民政府尤其是設區的市級人民政府、縣級人民政府在行政征收、拆遷補償、政府信息公開(kāi)、行政復議審理、土地山林等自然資源權屬爭議行政裁決等方面，很多地方老百姓認為存在違法失職等問(wèn)題，從而向法院提起行政訴訟，從而導致中級人民法院受理了大量的以設區的市級人民政府、縣級人民政府為被告的行政訴訟一審案件。
按照我國行政訴訟兩審終審制，以及現行《行政訴訟法》（2014年、2017年兩次修正）第九十條有關(guān)再審管轄的規定（當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,認為有錯誤的,可以向上一級人民法院申請再審），以縣級以上地方人民政府為被告的行政訴訟，由中級人民法院一審后，若當事人不服提起上訴，是由高級人民法院進(jìn)行二審終審；當事人不服各高級人民法院二審判決的，可向最高人民法院申請再審。也就是說(shuō)，只要是不服縣級以上地方人民政府所作行政行為（包括認為其不履行法定職責的不作為）的行政訴訟案件，經(jīng)中級法院一審、高級法院二審終審后，只要當事人不服二審終審判決，就都可以向最高人民法院申請再審。由此導致近年來(lái)，最高人民法院每年要受理大量的行政訴訟再審審查案件——到法院裁判文書(shū)網(wǎng)查一下最高人民法院的行政案件裁判，就可以看出此點(diǎn)。
如此一來(lái)，確實(shí)給最高人民法院帶來(lái)了極大的行政訴訟再審工作壓力，當然，也給老百姓們提供了更為權威的申訴途徑，也對最高人民法院統一行政訴訟裁判審理規則、裁判理念帶來(lái)了大量的實(shí)務(wù)案例和現身說(shuō)法。應該說(shuō)，現行《行政訴訟法》第十五條有關(guān)中級人民法院管轄一審案件的規定，以及第九十條有關(guān)再審管轄的規定，對推動(dòng)我國行政訴訟發(fā)展、解決行政爭議等方面帶來(lái)了極大的積極作用。不過(guò)，不過(guò)，這一積極作用的背后，是最高人民法院行政審判機構及法官陷入了大量重復性的、雷同性的再審審查數量“大坑”。
最高人民法院也許是為了自己能夠更好、更有效地將精力放在統一法律適用、裁判規則與理念方面，也許是為了更好更快地“爬出”行政訴訟再審審查數量“大坑”，根據經(jīng)中央深改委批準的改革方案，以及全國人大常委會(huì )有關(guān)改革試點(diǎn)授權，于2021年9月制定并于當年10月1日推行《關(guān)于完善四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》，意圖推動(dòng)審判重心下移，“逐步實(shí)現基層人民法院重在準確查明事實(shí)、實(shí)質(zhì)化解糾紛；中級人民法院重在二審有效終審、精準定分止爭；高級人民法院重在再審依法糾錯、統一裁判尺度；最高人民法院監督指導全國審判工作、確保法律正確統一適用”。其具體改革思路和方案，就包括此次《行政訴訟法（修正草案）》有關(guān)行政訴訟法第十五條、第九十條的修改規定，即：1.“以縣級、地市級人民政府為被告的案件中,政府信息公開(kāi)案件、不履行法定職責案件、行政復議機關(guān)不予受理或者程序性駁回復議申請案件,以及土地山林等自然資源權屬爭議行政裁決案件,由基層人民法院管轄”，不再由中級人民法院管轄，其再審審查申請也就一般只會(huì )到高級人民法院而不會(huì )到最高人民法院。2.“當事人對高級人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，認為有錯誤的，應當向原審高級人民法院申請再審；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申請再審：（一）再審申請人對原判決、裁定認定的基本事實(shí)、主要證據和訴訟程序無(wú)異議，但認為適用法律有錯誤的；（二）原判決、裁定經(jīng)高級人民法院審判委員會(huì )討論決定的?！薄?，最高人民法院管轄的再審審查案件，將極大地“減負”，主要是法律適用方面的審理，而一般不受理有關(guān)事實(shí)認定、訴訟程序方面的再審審查案件（但原判決、裁定經(jīng)高級人民法院審判委員會(huì )討論決定的除外）。
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據最高人民法院院長(cháng)周強有關(guān)此次行政訴訟法修正草案說(shuō)明稱(chēng)，“行政訴訟法修正草案全面總結試點(diǎn)經(jīng)驗，有效體現試點(diǎn)成果”?？磥?lái)，最高人民法院是認為四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)很成功，最起碼是有效地給自己“減負”了。如果地方各級人民法院尤其是基層法院和高級法院的審判能力、裁判質(zhì)量以及抗干擾能力真的達標，真的達到了“四級法院審級職能定位改革”要求，那么，此次行政訴訟法修正草案相關(guān)修改思路及規定，確實(shí)有必要，也可行。最高人民法院也就能象大多數國家那樣，作為最高審判機關(guān)主要精力放在“統一司法審判中法律適用規則及裁判理念，確保法律正確統一適用”上來(lái)。
不過(guò)，不過(guò)，理想很美好，現實(shí)是能夠“很豐滿(mǎn)”，還是“很骨感”呢？
基層人民法院對級別高于其的“縣級、地市級人民政府”，能夠不受干擾地、公正地進(jìn)行行政訴訟審理裁判嗎？前些年，各地法院進(jìn)行了行政案件異地（或跨行政區域）管轄改革試點(diǎn)，大量縣級政府或其部門(mén)作被告的行政案件，試點(diǎn)由異地的基層法院進(jìn)行第一審管轄，確實(shí)極大地減少了行政訴訟被告給一審法院帶來(lái)的干擾與壓力，行政訴訟被告敗訴率也增加較多。但是，四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)后，行政案件異地（或跨行政區域）管轄改革也大多停止了。本次《行政訴訟法》修正，一旦按草案這樣修改成功，對基層法院的行政審判能力、抗當地政府干擾能力、抵御當地政府壓力能力，必然帶來(lái)極大挑戰。同時(shí)，對各高級人民法院在行政審判事實(shí)認定方面、抗當地政府干擾及抵御當地政府壓力方面，也提出更高的要求。
四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)，實(shí)際運行不到一年半，相關(guān)改革試點(diǎn)經(jīng)驗能夠全面正式鋪開(kāi)嗎？地方各級人民法院尤其是基層法院和高級法院的審判能力，已經(jīng)有了質(zhì)的飛躍嗎？我們多聽(tīng)聽(tīng)、多看看。
從個(gè)人認知及觀(guān)察來(lái)看，個(gè)人建議在行政案件一審管轄方面，對以縣級、地市級人民政府為被告的案件中，至少對其不履行法定職責案件、土地山林等自然資源權屬爭議行政裁決案件，還是建議由中級法院管轄為妥，對這兩類(lèi)縣級、地市級政府為被告的案件，基層法院面臨的干擾和壓力還不一定是其能夠扛過(guò)的。另外，對于高級法院生效判決或裁定認定的基本事實(shí)、主要證據，認為存在錯誤的，還是建議可以向最高人民法院申請再審，建議改革步伐不要邁得太大。
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