國務(wù)院近日印發(fā)《“十二五”節能減排綜合性工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，提出了50條政策措施，并確定了“十二五”各地區化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制目標。針對4項污染物國家均預留部分指標，預留指標主要用途是什么？預留指標量是如何進(jìn)行測算的？如何用于主要污染物排放權有償分配和交易試點(diǎn)工作？記者日前走訪(fǎng)了環(huán)境保護部總量司和中國環(huán)境規劃院相關(guān)負責人。
預留指標主要用于排污權有償交易試點(diǎn)
環(huán)境保護部總量司副司長(cháng)劉炳江日前在接受記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)介紹說(shuō)，“十二五”期間，針對4項污染物國家均預留部分指標，主要用于污染物排放權有償分配和交易試點(diǎn)工作與國家戰略性重大項目及國家重大科技示范項目。
4項污染物預留指標量是如何測算的？如何做到科學(xué)合理？劉炳江介紹說(shuō)，首先對推進(jìn)排污權有償使用和交易中市場(chǎng)失靈問(wèn)題進(jìn)行了充分考慮，市場(chǎng)失效后，極有可能引發(fā)排污權交易價(jià)格的過(guò)高過(guò)低，此時(shí)，國家將拿出部分預留指標用于調節市場(chǎng)價(jià)格。與此同時(shí)，預留指標中也充分考慮了“十二五”時(shí)期國家可能上馬的一些國家性重大項目和國家重大科技示范項目，這些項目產(chǎn)生的總量指標需要由國家進(jìn)行平衡考慮，國家在制定方案時(shí)充分考慮了這個(gè)問(wèn)題。
“十一五”期間，國家在部分省、市開(kāi)展了試點(diǎn)工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個(gè)省(自治區、直轄市)列為國家排污權交易試點(diǎn)省份。另外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個(gè)省也在省內積極地探索嘗試。通過(guò)先期試點(diǎn)，這項制度取得了積極進(jìn)展，各地區配合總量減排工作出臺了系列地方法規政策文件，部分地區已全面開(kāi)征排污權有償使用費，并進(jìn)行了多筆排污權交易，盤(pán)活了總量指標，節省了減排成本。
中國環(huán)境規劃院水環(huán)境規劃部高級工程師吳悅穎在接受記者采訪(fǎng)時(shí)介紹說(shuō)，排污權有償分配體現了環(huán)境資源的有價(jià)性?！笆晃濉睍r(shí)期，在試點(diǎn)地區，新建項目要獲得排放總量，必須通過(guò)有償的方式獲取，指標來(lái)源主要是淘汰技術(shù)落后的現有企業(yè)，側面上促進(jìn)了地方上“以新代老”，提高生產(chǎn)技術(shù)水平及污染治理水平，盤(pán)活總量指標。而企業(yè)獲取的排放指標如果在生產(chǎn)過(guò)程中有所富余，可以參與交易，體現了排放指標的靈活性，在一定區域內對排放指標資源進(jìn)行了合理配置，節省了減排成本，對地方完成污染減排任務(wù)及環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)有推動(dòng)作用。
毫無(wú)疑問(wèn)，排污權交易制度的實(shí)質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)機制將外部性問(wèn)題內部化，將污染治理和企業(yè)收益聯(lián)系起來(lái)，形成有效的激勵約束機制，通過(guò)激勵作用使得有能力降低污染的企業(yè)發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，達到激勵企業(yè)降低排污量的目的，并降低社會(huì )總的排污水平。
排污權交易規范政策有望近期出臺
排污權交易是一種特殊的市場(chǎng)行為，既要滿(mǎn)足經(jīng)濟效率的目標，又要滿(mǎn)足政策目標，以達到一定的環(huán)境質(zhì)量標準。毫無(wú)疑問(wèn)，排污權交易的市場(chǎng)規則既應該包括常規的市場(chǎng)規則，用于維護市場(chǎng)的公平性和競爭性等目的，同時(shí)也應包括專(zhuān)門(mén)的交易規則，這是為保證環(huán)境質(zhì)量目標而設定的。
專(zhuān)家向記者介紹說(shuō)，目前，由于各試點(diǎn)地區排污權交易處于初步探索階段，工作目的、方法和內容相差較大，交易形式“五花八門(mén)”，排污權交易指標的單位額度和交易量也參差不齊。面臨的問(wèn)題主要體現在:排污權有償取得認識程度不高；法律法規滯后，操作依據不充分；排污權交易市場(chǎng)尚未形成；排污權交易價(jià)格機制沒(méi)有建立等方面。
為有效指導和規范地方排污權有償使用與排污權交易試點(diǎn)工作，促進(jìn)污染減排長(cháng)效機制的建立，環(huán)境保護部與財政部聯(lián)合啟動(dòng)了《關(guān)于開(kāi)展排污權有償使用與排污交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)。劉炳江介紹說(shuō)，目前《指導意見(jiàn)》最終稿已經(jīng)上報至國務(wù)院，將適時(shí)下發(fā)?！吨笇б庖?jiàn)》對總量指標的分配、來(lái)源、交易途徑、方式、保障能力建設等作出了具體規定。
應該說(shuō)，從國家層面來(lái)講，這是排污權交易政策的破冰之旅。盡管我國排污權交易的試點(diǎn)已進(jìn)行了數年，但至今還沒(méi)有制定出全國統一的關(guān)于排污權交易的法規。國家現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無(wú)相配套的排污權交易制度。各地方根據當地條件分別制定了一些區域性的排污權交易條例，但這些條例都是地方性法規。如《上海市環(huán)境保護條例》中提到了可以進(jìn)行排污指標的有償轉讓但無(wú)具體的操作規范。另外，對排污權交易的監督、執法也是一個(gè)相當突出的問(wèn)題。例如，我國現行法律對企業(yè)的罰責過(guò)低，使某些企業(yè)寧愿受罰也不愿購買(mǎi)排污權并治理污染源，這就使得排污權交易受到相當大程度的阻礙。
明晰產(chǎn)權歸屬是解決排污權交易中制度瓶頸的關(guān)鍵措施。參考國外和我國試點(diǎn)城市的經(jīng)驗，必須根據我國特有和不斷變化的立法和司法要求，創(chuàng )新一系列法律條件，為排污權交易的推行奠定法律基礎。諸如包括從法律上確認排污權、保障排污權的市場(chǎng)主體、規定排污權的市場(chǎng)規則和管理機構等。
劉炳江表示，“十二五”期間，國家將繼續積極穩妥地推進(jìn)這項制度，作為減排的一項重要經(jīng)濟政策，形成適合我國國情的、分級管理的排污權有償使用和交易制度，在全國逐步推行。
排污權可能實(shí)現跨省交易
鑒于污染物的關(guān)聯(lián)性和區域性的特點(diǎn)，由試點(diǎn)到在全國范圍內全面推行排污權交易成為大勢所趨。據了解，預留指標量主要是依據“十二五”期間在國家層面上可能開(kāi)展跨省排污權交易的需求進(jìn)行測算的結果。
我國地域遼闊，自然條件復雜，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不等，如果采用“一刀切”的排污權交易制度，不僅管理成本巨大，而且效果也會(huì )打折。由于不同地區地形地貌、氣象背景、經(jīng)濟發(fā)展和管理水平差異較大，在這種情況下開(kāi)展的排污權交易試點(diǎn)工作如何在全國推進(jìn)？劉炳江表示，在全國推進(jìn)排污權交易涉及范圍廣，要采取慎重推進(jìn)的態(tài)度。要看政策配套是否到位、監管水平是否到位、市場(chǎng)培育程度如何以及各地排污權交易機構體系建立的情況、企業(yè)購買(mǎi)的活躍程度等。
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