蕭顯
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最近，最高人民法院提出了推進(jìn)法院司法改革的十項任務(wù)，內容涉及優(yōu)化司法職權配置、落實(shí)寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設、加大司法經(jīng)費保障四個(gè)方面。據悉，這十項改革任務(wù)，也將成為最高人民法院即將發(fā)布的深化司法改革若干意見(jiàn)的主要內容?？梢哉f(shuō)，新一輪的司法改革業(yè)已啟動(dòng)，改革目標也將從法院的日常工作機制，轉向人事、經(jīng)費、權力配置等深層次問(wèn)題，《刑法》、《刑事訴訟法》的大幅修改，亦將隨之展開(kāi)。值此變革之際，有必要總結之前十年法院改革的利弊得失，直面深化改革必須回應之問(wèn)題，并就本輪改革需要著(zhù)重解決的幾個(gè)問(wèn)題提出建議。
1 當代改革縱覽
改革開(kāi)放三十年來(lái)，法院系統的司法改革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段是從1979年至20世紀80年代初期，伴隨經(jīng)濟改革的開(kāi)始和《憲法》、《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》（試行）的實(shí)施，人民法院的審判體制逐步得以恢復。這一階段與其說(shuō)是改革，不如說(shuō)是重建，也奠定了我國現行司法制度的基礎。
第二階段是從80年代末至90年代中期，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的逐步建立，《民事訴訟法》正式頒行，《刑事訴訟法》被修訂，法院也進(jìn)行了以庭審改革為核心的審判方式改革，審判方式從過(guò)去以法官主動(dòng)調查為中心的職權主義，逐步轉向以當事人或控辯雙方當庭質(zhì)證為中心的對抗主義。這一階段的改革，可以說(shuō)是以下級法院為主導，自下而上，自主自發(fā)地進(jìn)行，最高人民法院通過(guò)推動(dòng)立法，對改革成果予以確認。
第三階段開(kāi)始于90年代末，隨著(zhù)黨的十五大、十六大提出“推進(jìn)司法體制改革”的要求，司法改革正式從公、檢、法、司各自為政的局面，進(jìn)入了由中央統一部署，自上而下，協(xié)調推進(jìn)的階段。尤其是十六大之后，中央成立了司法改革領(lǐng)導小組，并發(fā)布了關(guān)于司法體制改革的初步意見(jiàn)。最高人民法院的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》（2004-2008）和最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見(jiàn)》（2005-2008），都是貫徹落實(shí)上述意見(jiàn)的產(chǎn)物。
黨的十七大提出“深化司法改革，優(yōu)化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會(huì )主義司法制度”的新要求后，中央司法改革領(lǐng)導小組隨之制訂了深化司法改革的意見(jiàn)，經(jīng)中央政治局批準通過(guò)。與此同時(shí)，最高人民法院、最高人民檢察院也開(kāi)始醞釀落實(shí)上述改革意見(jiàn)，這不僅意味著(zhù)司法改革將向縱深推進(jìn)，也預示著(zhù)第四階段司法改革工作的啟動(dòng)。
2 十年改革得失
認真審視過(guò)去十年的法院改革，可以發(fā)現，改革基本上是落實(shí)人民法院兩個(gè)“改革綱要”的過(guò)程。也就是說(shuō)，“改革綱要”落實(shí)到什么地步，法院改革就推進(jìn)到什么地步。從實(shí)際效果來(lái)看，通過(guò)落實(shí)“一五綱要”，法院內部實(shí)現了立案與審判分立、審判與執行分立、審判與監督分立，庭審功能得以強化，法庭真正成為了審判的中心。通過(guò)落實(shí)“二五綱要”，最高人民法院收回了死刑核準權，實(shí)現了死刑二審案件的全部開(kāi)庭。上述改革舉措順應了民意，也符合司法規律，推動(dòng)了法治的文明與進(jìn)步。
然而，一旦仔細推敲，我們會(huì )發(fā)現，兩個(gè)“改革綱要”提出的其它改革任務(wù)，其實(shí)多半沒(méi)有完成，部分改革措施甚至出現了“水土不服”的情形。之所以如此，首要原因在于保障不足，許多改革內容只停留在口號層面，如提高法官職級待遇，加強司法經(jīng)費保障，這些舉措都需要地方黨委和政府，乃至中央組織、編制、財政部門(mén)的配合與支持。沒(méi)有編制，缺乏經(jīng)費，所謂“提高待遇，加強保障”就成了空白支票，現實(shí)情形也的確如此。
就法院自身而言，許多改革也存在推進(jìn)步伐過(guò)快，配套措施未及時(shí)跟進(jìn)的情形。比如，民事案件管轄范圍調整后，大量案件下沉至基層法院，基層法院的人員編制卻未增加，導致案多人少、審判效率低下。又比如，死刑二審實(shí)現全部開(kāi)庭后，二審審限卻未延長(cháng)，不能滿(mǎn)足嚴格審查的時(shí)間需要，一線(xiàn)法官迫切需要確立的死刑統一標準、非法證據排除規則也遲遲未能出臺。
事實(shí)上，中國的司法改革，除上述主客觀(guān)因素外，也一直在所謂“國情悖論”的漩渦中打轉。“一刀切”式的改革方法一旦遭遇地區、城鄉差異，馬上就捉襟見(jiàn)肘。民事審判方式改革還原了司法消極、中立的特性，但是，由于我國缺乏訴訟文化傳統，民眾法律意識普遍不高，一旦遭遇訴訟，廣大農民及城市弱勢群體既無(wú)錢(qián)聘請律師，自身也不具備調查、收集證據和當庭質(zhì)證、辯論的能力，反而成為利益最易受到損害的群體。為了提高法官職業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，國家推行了統一司法考試，司法考試制度實(shí)施六年來(lái)，許多中西部、少數民族地區法院內通過(guò)司法考試者屈指可數，即使有人通過(guò)考試，也很快辭職赴經(jīng)濟發(fā)達城市發(fā)展，或直接從事律師工作，部分邊遠地區甚至鬧起了“法官荒”?？梢哉f(shuō)，深化司法改革，必須直面“幅員遼闊、發(fā)展不均衡”這一基本國情。
必須指出的是，無(wú)論是審判獨立、對抗主義，還是司法職業(yè)化，這些改革的總體方向都是正確的，符合現代司法理念與科學(xué)司法規律。不能因為改革措施與社會(huì )現實(shí)碰撞后，產(chǎn)生一些不盡如人意的反應，就質(zhì)疑改革的方向，甚至堅持“唯國情論”，否定改革成果，開(kāi)歷史“倒車(chē)”。對過(guò)去十年的司法改革，我們應當檢討與反思的，是改革的方法而不是改革的方向，是某些具體措施的偏差，而不是改革的整體方案。
3 深化改革的展望
深化司法改革，意味著(zhù)司法體制與工作機制的改革工作必須向“深水區”推進(jìn)。首當其沖的，自然是司法職權的優(yōu)化配置。所謂“優(yōu)化配置”，既包括司法職能的轉換，也包含訴訟程序的調整。但從最高法院目前公布的十項改革任務(wù)，以及媒體之前關(guān)于中央司法改革意見(jiàn)的報道來(lái)看，涉及公檢、法、司之間職能轉換的內容相對較少。
事實(shí)上，在改革意見(jiàn)醞釀階段，曾有人提議將檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件的批捕權交法院行使，取消勞動(dòng)教養制度，改為法院負責審批的違法行為教育矯治制度，但受各種主客觀(guān)因素影響，上述設想未能實(shí)現。由此可見(jiàn)，改革者在司法體制改革問(wèn)題上，總體仍持保守態(tài)度，即“擱置爭議、局部調整、加強監督”，對實(shí)踐中迫切需要解決的，如公安立案、看守所監管、民事執行、死刑復核等問(wèn)題，采取了由檢察機關(guān)加強監督措施的做法，并未進(jìn)行職能調整，至于“誰(shuí)來(lái)制約和監督檢察機關(guān)”這一問(wèn)題，則通過(guò)職務(wù)犯罪批捕提一級和完善人民監督員制度的變通方式解決。對法院在刑事審判方面過(guò)于寬泛的自由裁量權，改革將逐步予以規范，即將定罪與量刑相分立，把量刑環(huán)節單獨納入法庭審理程序，使控辯雙方、被害人及被告人有機會(huì )圍繞量刑問(wèn)題進(jìn)行陳述、爭辯，減少量刑的隨意性。
此外，上下級法院關(guān)系的完善，也將是本次改革的重點(diǎn)。我國《憲法》和《人民法院組織法》規定，上級法院監督下級法院的審判工作，但上級法院在履行審判監督、業(yè)務(wù)指導職能的同時(shí)，也不可避免地異化了這種監督關(guān)系，出現了“案件請示”、“提前介入”等“司法行政化”問(wèn)題，因此，本輪改革也將規范案件請示制度，明確上下級法院在司法業(yè)務(wù)管理和司法行政管理工作方面監督指導的范圍與程序。
前面已經(jīng)提到，缺乏中央組織、編制、財政部門(mén)的有效配合，是既往改革成效不大的主要原因。而本輪改革的務(wù)實(shí)之處，首先就體現在它將司法隊伍建設、司法經(jīng)費保障作為改革的兩大重點(diǎn)，并由中央組織部門(mén)與財政部牽頭實(shí)施。我們知道，司法地方化或者說(shuō)司法地方保護主義的一大成因，就在于法院的人、財、物一直處于“受制于地方”。在職級待遇方面，目前確定法官的職級、職數的依據，仍然是中發(fā)辦（1985）47號文、勞人薪（1987）56號文。這兩個(gè)文件已經(jīng)實(shí)施了20年，文件中的一些規定和要求，已不再適應目前法院的情況和需要，由于沒(méi)有新政策出臺，協(xié)調解決法官職級職數，已成為各級法院工作的重中之重。在編制方面，由于缺乏科學(xué)的編制管理，各地法院缺編現象也非常嚴重，在經(jīng)濟發(fā)達地區，體現為編制短缺、案多人少；在邊遠落后地區，則體現為空編嚴重、法官流失?？梢哉f(shuō)，加強職業(yè)保障，解決法官的“入口”與“出口”，完善司法考試制度，已成為司法人事改革的當務(wù)之急。
在經(jīng)費保障方面，為弱化“司法地方化”現象，確實(shí)有必要對目前的司法經(jīng)費保障體制進(jìn)行改革?？紤]到司法權屬于中央權力，并不專(zhuān)屬于地方，中央財政必須有所投入。但是，經(jīng)費改革同樣不能不分項目、不分地域、不分部門(mén)搞“一刀切”。比如，所有經(jīng)費不可能由中央或省級一體負擔，必須分門(mén)別類(lèi)，分級負擔，同級財政不能完全撒手不管。中西部地區法院的辦案經(jīng)費，可以考慮由中央與省級財政多負擔一些，經(jīng)濟發(fā)達地區則可適當降低中央負擔的比例。
4 改革的再改革
十年前，針對臺灣地區司法改革的缺陷與不足，臺灣學(xué)者蘇永欽曾提出要對改革方法進(jìn)行“再改革”?？偨Y過(guò)去十年的改革經(jīng)驗與教訓，可以發(fā)現，我們自己的司法改革在方法論上同樣不乏應當檢討與“再改革”之處。具體到法院改革，必須在以下三個(gè)方面著(zhù)力改進(jìn)。
首先，司法改革必須找準定位點(diǎn)。這里的定位點(diǎn)，就是最高法院、高級法院、基層法院在法院組織體系中的功能定位。比如，通過(guò)近些年的司法改革，最高人民法院的機構越來(lái)越龐大，人員越來(lái)越多，審理的案件數量也直線(xiàn)上升（而且主要是事實(shí)審），這是否符合司法規律，是否科學(xué)合理，仍是一個(gè)有待商榷的話(huà)題。畢竟世界上絕大多數最高法院并不直接審理案件，而是通過(guò)司法審查或解釋法律，實(shí)現政策制定與規則治理的功能。
另外，伴隨民事、行政案件管轄范圍的調整，基層、中級以及高級法院受理的案件數量與案件類(lèi)型也有了很大變化，相關(guān)業(yè)務(wù)機構的功能也隨之調整，在此過(guò)程中，如何科學(xué)界定初審法院、上訴法院乃至最高法院的功能，并據此考慮是否/如何設置行政專(zhuān)門(mén)法院、知識產(chǎn)權上訴法院等一系列問(wèn)題，都是值得未來(lái)在司法改革措施制定過(guò)程中深入研究的。
其次，司法改革必須做到公開(kāi)、務(wù)實(shí)、協(xié)調，解決主要問(wèn)題，具備可操作性。公開(kāi)，是指改革議程的設置、改革意見(jiàn)的形成是透明的，社會(huì )各界都有渠道參與。務(wù)實(shí)，是指改革內容必須直面司法實(shí)踐中急需解決，法院也有能力解決的問(wèn)題，使改革的深度、廣度與法院自身能夠提供的司法資源相適應。協(xié)調，是指改革必須處理好宏觀(guān)規劃與微觀(guān)設計的關(guān)系，在推動(dòng)改革的同時(shí)，注重配套措施的跟進(jìn)，以及與黨委、人大、政府及其它司法機關(guān)的溝通協(xié)調，爭取黨委的全力支持與其它部門(mén)的有效配合。
最后，司法改革必須加強實(shí)證研究，注重方法論的完善。司法改革要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，首先必須掌握的基本事實(shí)應該是人民怎樣看待司法，對司法改革持何態(tài)度，究竟有哪些具體需求。這就需要進(jìn)行有計劃的、穩妥的實(shí)證研究，而不能僅以專(zhuān)業(yè)人士的所見(jiàn)所聞和所思所議為根據。進(jìn)行純理論研究的法律學(xué)者，其能貢獻的，多限于規范性思考，這類(lèi)思考方式，常常使得改革過(guò)程中的辯論，像許多法律理論方面的論辯一樣，激烈卻難以達成基本共識，絕對化、道德化卻又無(wú)從實(shí)證。
而司法改革需要立足于對社會(huì )現實(shí)的全面綜合考察，需要從社會(huì )的需求層面考慮，并應遵循如下原則：第一，逐步跳出專(zhuān)業(yè)主義的窠臼，揚棄“只有司法者才懂司法問(wèn)題”的傲慢與偏見(jiàn)，學(xué)習從社會(huì )大眾的角度看待司法改革問(wèn)題。逐步學(xué)會(huì )從人民的需求出發(fā)尋找答案，否則無(wú)論怎樣改革，都無(wú)法獲得公眾的認同。第二，在司法改革過(guò)程中應結合社會(huì )科學(xué)方法，建立科學(xué)的方法論體系，即從司法體制與工作機制中需要改革的問(wèn)題入手，通過(guò)策劃、設置并評估試點(diǎn)項目，輔之以調查問(wèn)卷、抽樣分析、數據統計等科學(xué)手段，評估利弊，定期跟蹤，尋找解決問(wèn)題的最佳方案，并對成功的試點(diǎn)進(jìn)行推廣，最終促成整個(gè)系統的改革。
