文/李可 范毅

　　店口鎮經(jīng)濟規模遠超一些地級市，但政府提供公共服務(wù)事務(wù)的能力還停留在農村鄉鎮水平。改變這種狀況仍需綜合配套改革

　　改革開(kāi)放以來(lái)，東部沿海地區涌現出一批人口規模和經(jīng)濟實(shí)力都超過(guò)部分縣級市，甚至是地級市的特大鎮，但是仍然實(shí)行鎮級管理機構和權限設置。

　　隨著(zhù)人口規模與經(jīng)濟實(shí)力的擴張，特大鎮的公共服務(wù)需求日益增長(cháng)，同時(shí)，大量流動(dòng)人口也帶來(lái)了突出社會(huì )管理問(wèn)題，“身子大，衣服小”嚴重影響到鎮級政府對新增人口提供公共服務(wù)的能力，成為當前推進(jìn)城鎮化政策面臨的突出問(wèn)題。

　　針對此問(wèn)題，浙江省諸暨市店口鎮進(jìn)行了行政體制改革的有益探索，以提高政府提供公共服務(wù)的能力，這對于其他特大鎮而言具有一定的借鑒意義。

　　店口鎮擴權探索

　　店口鎮戶(hù)籍人口6.2萬(wàn)，外來(lái)人口6萬(wàn)，2011年實(shí)現財政總收入13.4億元，農民人均純收入達30018元。全鎮共有4000多家工業(yè)企業(yè)，其中規模以上企業(yè)300多家，6家上市公司。店口鎮以不到諸暨市5%的面積、6%的人口創(chuàng )造了諸暨市1/4的工業(yè)經(jīng)濟總量，1/8的財政總收入。

　　自2007年，店口鎮開(kāi)始實(shí)行“強鎮擴權”改革，共向紹興市和諸暨市申請下放225項權限，實(shí)際已下放157項權限。下放權限的運作主要有以下幾種方式：

　　1.委托。行政許可、行政處罰等需以市級相關(guān)部門(mén)名義做出的，由市級相關(guān)部門(mén)做出無(wú)責任簽章。凡涉及行政審批、行政許可、核準、備案等由店口鎮政府或各站所等經(jīng)辦印發(fā)的文件、規劃等，按月報送市級相關(guān)部門(mén)，如環(huán)境整治、招投標等。如市民政局委托店口鎮經(jīng)濟發(fā)展辦公室行使城鄉最低生活保障待遇審批權、臨時(shí)救助審批權、民辦學(xué)校（包括學(xué)前教育）成立、變更、注銷(xiāo)登記和組織協(xié)調社區建設、指導社區服務(wù)管理等職能。

　　2.托管。調整機構設置后，將規劃、建管、環(huán)保、安監、勞動(dòng)保障等部門(mén)的下派人員納入鎮機關(guān)相應辦公室。針對歸并到鎮政府里的部門(mén)，業(yè)務(wù)上受市局指導，日常管理、考核由鎮政府負責，人員編制在市局。例如，設立店口規劃分局負責市規劃局在店口鎮域內除需經(jīng)市城市規劃管理委員會(huì )及辦公室討論事項以外的一系列事項。規劃分局設在鎮城鄉規劃建設辦公室，業(yè)務(wù)上接受市規劃局指導，日常管理、考核由店口鎮黨委政府負責，人員編制在市規劃局。

　　3.延伸機構。明確了市級部門(mén)擴大店口鎮所設站所的職能權限，主要涉及國土、公安、教育、工商、廣播、衛生監督等6個(gè)部門(mén)。如將店口國土資源所更名為店口國土資源分局，在原國土資源所職權基礎上，增加了農村私人建房用地審批、建設用地預審、臨時(shí)用地審批等3項職能。又如設立店口交警中隊和店口消防中隊，分別行使店口鎮域內交通管理和消防管理相關(guān)職權。

　　“強鎮擴權”的實(shí)質(zhì)是行政管理體制改革，有利于進(jìn)一步調整理順市、縣、鎮3級政府的權責關(guān)系，有利于提高鎮級政府的行政管理水平。幾年來(lái)店口的擴權改革取得了顯著(zhù)成效：一是通過(guò)減少審批環(huán)節和程序，加快投資項目審批，完善了建設投融資體制，緩解了城市發(fā)展的融資難題，推動(dòng)了項目建設進(jìn)程。二是機構調整后，職權得到了擴大、延伸，增強了鎮級政府管理能力。三是方便了百姓辦事，以前要到市里去辦的事，現在在家門(mén)口就可以完成。四是增強了政府的公共服務(wù)能力，財政留成比例從2007年的1%提高到2011年的10%，鎮級可支配財力大大增強，進(jìn)而增加了財政對公共服務(wù)的投入。

　　改革尚存問(wèn)題

　　店口鎮的擴權改革對推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是調研中也發(fā)現了一些不利于擴權改革的問(wèn)題。存在這些問(wèn)題既有體制方面的原因，也有觀(guān)念和認識方面的因素。

　　1.放權還僅作為一項臨時(shí)性政策，沒(méi)有形成穩定的制度化運行機制。2007年以來(lái)，店口經(jīng)歷了兩輪放權改革。在第一輪放權時(shí)，諸暨市的主要領(lǐng)導高度重視，并在店口鎮召開(kāi)了現場(chǎng)會(huì )，也形成了《關(guān)于加快培育店口中心鎮的若干意見(jiàn)》的文件。市級各部門(mén)也高度重視放權工作，并且在下放權力中需要以市級相關(guān)部門(mén)（單位）名義做出的，基本實(shí)現了“見(jiàn)章蓋章”的運作方式，即只要店口鎮政府蓋章，則市級相關(guān)部門(mén)（單位）無(wú)責任簽章。然而不久這種“見(jiàn)章蓋章”的權力運作方式就出現回歸，相關(guān)部門(mén)開(kāi)始以“再研究一下”等理由為借口拖延簽章，變相回收權力。而到2011年浙江省小城市培育試點(diǎn)啟動(dòng)以后，市主要領(lǐng)導重新重視該工作，而且店口鎮領(lǐng)導也實(shí)現了高配，下放權力的運行又重新通暢起來(lái)。僅僅5年時(shí)間，店口鎮的擴權已經(jīng)經(jīng)歷了“權力下放-變相回收-重新下放”的輪轉過(guò)程，也就充分說(shuō)明了“強鎮擴權”只是一項臨時(shí)性政策，下放權力能否有效實(shí)施還取決于政策導向和領(lǐng)導的重視程度。如果不能形成穩定運行機制，放權最終必將流于形式。

　　2.鎮政府人才隊伍建設有待加強。店口的擴權改革是在原有政府人員編制和人才隊伍基礎上推進(jìn)的，這帶來(lái)的是兩方面的問(wèn)題：一是人才隊伍的素質(zhì)還不完全適應需要?，F有政府工作人員還主要以過(guò)去的農村管理人才為主，隨著(zhù)權力逐步下放，干部素質(zhì)與擴大的權限運行不匹配現象日益突出，鎮財政所現有的工作人員全是會(huì )計出納出身，缺乏現代金融理財知識，工程監理、城市規劃、招投標等方面也都需要具備相應專(zhuān)業(yè)知識的人才。二是人員編制不足限制人才的引進(jìn)。擴權改革沒(méi)有與增加人員編制同時(shí)配套推進(jìn)，權力下放必然帶來(lái)事權的下放，工作量的增加帶來(lái)了人手緊張問(wèn)題，盡管新增加了26位政府雇員，人才仍嚴重不足。

　　3.機構設置和職能以農村管理和經(jīng)濟發(fā)展為主，不適應轉型的需要。從目前店口的經(jīng)濟總量、財政收入、建成區面積等指標來(lái)看，都與10年前的諸暨市相當，但是市級政府機構的設置，每個(gè)部門(mén)都有明確的責任分工，教育有教育局，醫療衛生有衛生局等。而目前店口鎮政府機構設置盡管由“三局三辦二中心”改為了10個(gè)綜合辦公室，如黨政辦公室、城鄉規劃建設辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、公共服務(wù)辦公室、社會(huì )管理辦公室、農業(yè)農村辦公室、公共資源交易管理辦公室、行政審批服務(wù)辦公室、綜合行政執法辦公室和社區服務(wù)管理辦公室等，仍是原來(lái)鄉鎮政府的管理模式。

　　4.條塊分割的體制制約著(zhù)擴權改革。為配合權力下放，諸暨市對涉及店口鎮的條塊關(guān)系進(jìn)行了調整，比如對工商、藥監、質(zhì)檢等一系列垂直管理部門(mén)，實(shí)行“以塊為主、條塊結合”的“雙重管理”模式，但隨著(zhù)工作對象、內容的改變，有的駐鎮部門(mén)很難處理好對上級負責與對鄉鎮負責的“雙重管理”問(wèn)題，許多權力也就無(wú)法產(chǎn)生實(shí)際效用。即使是并入政府的幾個(gè)部門(mén)，其人員編制和基本工資仍在上級政府，鎮政府雖然對其有一定考核和建議權，但不掌管人事權，因此實(shí)際約束力仍然有限。

　　強鎮擴權需綜合配套改革

　　店口的擴權改革是一項有益探索，也取得了較好效果，這項改革對全國推動(dòng)特大鎮向城市轉化具有借鑒意義。但也要看到，強鎮擴權改革仍處于從以管理農村為主向以城市管理為主的體制轉型期，當前亟待完善一系列相關(guān)配套改革。

　　1.將放權與編制增加結合起來(lái)。改革依據戶(hù)籍人口和行政級別設置機構和人員編制的辦法，把常住人口作為機構設置和人員編制的重要依據。為滿(mǎn)足外來(lái)人口增多對公共服務(wù)的需求，店口鎮也承擔了部分人口輸出地政府應該承擔的公共服務(wù)職能，雇傭了一些臨時(shí)性、事務(wù)性協(xié)管人員，目前店口共雇傭了117名政府雇員，與行政事業(yè)編制人員數量基本相當，并沒(méi)有帶來(lái)人員的膨脹。對業(yè)已形成的政府雇員制度，應進(jìn)一步探索和逐步完善。人員編制的增加要有利于形成城市專(zhuān)業(yè)管理人才隊伍。

　　2.將放權與科學(xué)設置管理機構相結合。特大鎮的機構設置要適應從管理農村向經(jīng)營(yíng)城市的轉變，要增加與城市管理相關(guān)職能機構的設置。進(jìn)一步完善特大鎮政府的公共服務(wù)職能，要將對外來(lái)人口的服務(wù)納入政府管理職能，并設置專(zhuān)門(mén)機構進(jìn)行管理。在核定人員編制的基礎上，根據事權和責任相對稱(chēng)原則，可在編制內自行調整機構設置和人員安排。機構設置可打破“上下對口”的設置模式。

　　3.建立穩定的強鎮擴權運行機制。以制度形式明確規定權力下放后的職能分工，權力下放后，要保持其不可逆性。明確劃分特大鎮與上級政府的基本事權和稅收分成比例、基金收入分成比例，從財政體制上保障特大鎮提供公共服務(wù)所必需的、穩定的資金來(lái)源。加大與特大鎮城市管理與發(fā)展密切相關(guān)權力的放權力度，進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，設立延伸機構時(shí)，要將人事權一并下放。要將鎮主要領(lǐng)導高配的做法作為制度固定下來(lái)，以保障權力有效運行。

　　4.盡快探索實(shí)行多元化設市模式。設市可以為特大鎮提供一個(gè)穩定的發(fā)展預期和轉型渠道，但是也會(huì )面臨諸多方面的難題，比如理順店口與諸暨市之間的關(guān)系。目前店口的工業(yè)產(chǎn)值占諸暨的1/4，財政收入占其1/8，店口獨立設市對諸暨的影響也是顯著(zhù)的，因此其面臨的阻力也較大，需要創(chuàng )新設市方式。當前要研究設市標準和設市方式，設市要與未來(lái)我國行政管理體制改革方向保持一致，要探索實(shí)行城鎮管理和農村管理分開(kāi)的管理方式。要在完善功能和保障公共服務(wù)基礎上，實(shí)行小政府、大社會(huì )的管理模式，避免機構和人員編制的膨脹。（本文系國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心2012年調研成果改編）