農村信用合作社是合作社組織的一個(gè)重要組成部分。從1844年成立世界上第一個(gè)合作社組織——公平先鋒社以來(lái)，全球范圍內的合作社總體上是不斷壯大的，盡管合作社的原則、合作社宗旨以及合作社的組織體系、經(jīng)營(yíng)管理模式不斷地隨時(shí)代變遷而不斷地加以修正，但合作社組織還是在艱難地前進(jìn)，并業(yè)已成為人類(lèi)和社會(huì )進(jìn)步的一種重要的組織形態(tài)。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的縱向深入，我國的農村信用合作社也面臨著(zhù)困境與挑戰。
農村信用合作社改革要化解兩大矛盾
作為為農業(yè)、農民提供金融服務(wù)的社區性地方金融機構，農信社在支持農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展上所起的作用是不可替代的。截至2003年，全國農信社法人機構3.49萬(wàn)個(gè)，各項存款余額2.2萬(wàn)億元，占全國金融機構存款總額的11.5％。特別是近幾年來(lái)，各地信用社積極開(kāi)辦農戶(hù)小額信用貸款和農戶(hù)聯(lián)保貸款，有效緩解了農民貸款難的問(wèn)題。信用社已成為農村金融的主力軍和聯(lián)系廣大農民的金融紐帶。
1997年以來(lái)，信用社改革雖然取得了一定成效，但當前存在的問(wèn)題仍然十分突出。主要表現在，一是信用社產(chǎn)權不明晰，法人治理結構不完善。產(chǎn)權不明晰，從而導致治理結構缺陷，農村信用社“三會(huì )”（社員代表大會(huì )、理事會(huì )、監事會(huì )）制度徒有虛名，“一人說(shuō)了算”的內部人控制問(wèn)題十分嚴重；行政干預現象嚴重，管理體制不順，經(jīng)營(yíng)機制和內控制度不健全。由于事實(shí)上所有者缺位，導致健全、完善信用社經(jīng)營(yíng)機制和內控制度缺乏產(chǎn)權基礎，經(jīng)營(yíng)管理責任也難以落實(shí)；二是管理體制不順。人民銀行在加強對信用社金融監管的同時(shí)，暫時(shí)承擔了過(guò)渡時(shí)期對信用社的行業(yè)管理職能，這種體制不利于監管機構依法監管和真正落實(shí)管理責任。而作為地方金融機構，地方政府對信用社相應的管理職權和責任不明確；三是歷史包袱重，資產(chǎn)質(zhì)量差，許多信用社經(jīng)營(yíng)困難，潛在風(fēng)險很大；此外，信用社在服務(wù)方式、融資渠道和服務(wù)手段等方面還不適應農民和農村經(jīng)濟發(fā)展的需要，農民貸款難的問(wèn)題在不少地區還不同程度地存在。
農村信用合作社的改革要解決好兩大矛盾。
一是合作性質(zhì)與商業(yè)化性質(zhì)的矛盾。信用合作社是19世紀以后歐美國家最早得到發(fā)展的合作社類(lèi)型之一。我國20世紀50年代起步的農村信用合作社，最初的資本金源于農民的入股金，具有合作金融的性質(zhì)，但是，后來(lái)卻被演變?yōu)楣俎k的農村金融組織，失去了合作制的本意。近些年來(lái)，全國多數地區伴隨著(zhù)農村產(chǎn)業(yè)結構的調整、農民務(wù)工經(jīng)商、勞務(wù)輸出、跨地區就業(yè)、農業(yè)創(chuàng )業(yè)等現象不斷增多，從而對農村金融服務(wù)的需求越來(lái)越強烈。但在現實(shí)中我們卻發(fā)現：（1）信用社名義上是入股社員所有，但由于社員股金數量較少甚至越來(lái)越少，占資產(chǎn)總額比重偏低，難以體現出社員對信用社的所有權關(guān)系，使得農村信用合作社所有權主體虛化或缺位。（2）農民群眾在信用社辦理存款較多，雖然，目前在農村中實(shí)行小額信貸取得了一些好的效果，但總體上農民獲得貸款的機會(huì )是較少的。因為信貸資金運動(dòng)是以金融機構為出發(fā)點(diǎn)和歸流點(diǎn)的貨幣資金的運動(dòng)，對于金融機構來(lái)說(shuō)，發(fā)放信貸資金的第一原則是償還性，即確保借出的資金能及時(shí)歸還，償還性是信貸資金運動(dòng)賴(lài)以存在和持續進(jìn)行的本質(zhì)要求。但是，在金融機構的借貸活動(dòng)中，由于各種不確定因素的影響，借款人違約不償還債務(wù)，造成金融機構信貸資金和利息收入經(jīng)常發(fā)生損失，即金融機構要面臨信貸風(fēng)險的影響。而且長(cháng)期以來(lái)，在農戶(hù)申請貸款與金融機構發(fā)放貸款的博弈中由于信息不對稱(chēng)，導致了農戶(hù)貸款難和農村金融機構難貸款的問(wèn)題。農戶(hù)難以向農村信用社借款，而農村信用社在農村的貸款業(yè)務(wù)也難以進(jìn)行，農村信用社信貸資金大部分向城市和鄉鎮企業(yè)轉移，部分農村存款負債以上交存款準備和在中央銀行存款形式停止了在農村的流動(dòng)。（3）1998年以后成立的鄉（鎮）級合作經(jīng)濟組織數量不少，但集農村政治、經(jīng)濟、社會(huì )責任于一身，同樣難以發(fā)揮為“三農”發(fā)展服務(wù)的要求。
農村信用合作社的經(jīng)營(yíng)狀況也是一個(gè)十分堪憂(yōu)的現實(shí)問(wèn)題。全國多數信用社的歷史性虧損掛賬較多。在嚴重的經(jīng)營(yíng)困境中，一方面，信用社認為農業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險大、農民收入水平低，不愿意為入股農民社員提供貸款，而是設法通過(guò)向農戶(hù)以外的客戶(hù)（包括城市工商企業(yè)等）提供金融服務(wù)來(lái)達到化解金融風(fēng)險的效果；另一方面，入股農民社員深感信用社“合作”名不副實(shí)，轉而構建并不規范的農村合作基金會(huì )。
為了走出困境，農村信用社也在積極摸索以產(chǎn)權制度變革為主線(xiàn)的經(jīng)營(yíng)管理模式。目前比較流行的有三種模式：農村信用社兩級法人經(jīng)營(yíng)管理模式、縣（市）農村信用合作社一級法人經(jīng)營(yíng)管理模式和農村信用合作社行業(yè)管理模式。我們認為，無(wú)論采用哪一種變革模式，關(guān)鍵在于正確處理信用合作社的合作性質(zhì)和其經(jīng)營(yíng)上商業(yè)化行為的矛盾。
二是非營(yíng)利性行為與商業(yè)化行為的矛盾。目前，國際上非盈利性組織的商業(yè)化行為傾向與國內合作社組織的非營(yíng)利性的主導動(dòng)機之間存在矛盾。雖然說(shuō)合作社組織并不是純粹的非營(yíng)利性組織，但它可以被視為處在“社會(huì )性企業(yè)光譜”中的某一點(diǎn)。所以，國際上有關(guān)非營(yíng)利性組織發(fā)展的理論和實(shí)踐也值得合作社系統借鑒。國內的合作社應當從其他非營(yíng)利性組織的管理實(shí)踐中得到啟發(fā)，向一種復雜的商業(yè)企業(yè)的運作方式靠攏。j.格雷戈里·迪斯對這種傾向產(chǎn)生的原因作過(guò)以下分析：重商的時(shí)代精神使營(yíng)利行為在非營(yíng)利世界中容易被接受；許多非營(yíng)利組織和領(lǐng)導人都在尋找以新的方式提供社會(huì )產(chǎn)品和服務(wù)，而不使收益人產(chǎn)生依賴(lài)心理；非營(yíng)利組織的領(lǐng)導人正在尋找解決財務(wù)可持續發(fā)展問(wèn)題的鑰匙；非營(yíng)利組織可利用的資金來(lái)源向更商業(yè)化的渠道傾斜；競爭對手也促使非營(yíng)利組織的管理者考慮將商業(yè)性融資作為傳統資金來(lái)源的替代品。事實(shí)上，我們有理由相信，合作社組織作為并非徹底意義上的非營(yíng)利性組織，理應比純粹意義上的非營(yíng)利組織更懂得如何利用商業(yè)化運作方式，使合作社組織更具競爭力，從而也能更好地為社員服務(wù)。
農村信用合作社要增強服務(wù)功能
農村信用合作社改革重要的是解決兩個(gè)問(wèn)題：一是明晰產(chǎn)權關(guān)系，完善法人治理結構；二是理順管理體制，增強服務(wù)功能。
我國農村經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡，各地農村信用社的經(jīng)營(yíng)狀況差異較大。按照改革方案，遵循股權結構多樣化、投資主體多元化原則，根據不同地區情況，分別進(jìn)行股份制、股份合作制和完善合作制的試點(diǎn)。把農村信用合作社逐步辦成由農民、農村工商戶(hù)和各類(lèi)經(jīng)濟組織入股，為農村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區性地方金融機構。要因地制宜地確定農村信用社的組織形式。在經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉一體化程度較高、信用社的資產(chǎn)規模較大且已商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的地區，可以組建股份制或股份合作制銀行機構；在人口相對稠密或糧棉商品基地縣，可以以縣為單位將農村信用合作社和縣聯(lián)社各為法人改為統一法人；其它地區可在完善合作制的基礎上，繼續實(shí)行鄉鎮農信社、縣聯(lián)社各為法人的體制。要加大對高風(fēng)險農信社的兼并重組，對少數嚴重資不低債的，可考慮予以撤銷(xiāo)。
農村信用合作社改革要堅持服務(wù)“三農”的經(jīng)營(yíng)方向，即使是實(shí)行了股份制改造的機構，也要根據當地農村產(chǎn)業(yè)結構狀況，確定一定比例的資金用于支農，其信貸資金大部分要用于支持本地區農業(yè)和農民。
地方政府怎么辦
國家公布了《深化農村信用社改革試點(diǎn)方案》（國發(fā)[2003]15號），明確要求：“省級人民政府應堅持政企分開(kāi)的原則，對信用社依法管理，不干預信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不把對信用社的管理權下放給地（市）和縣、鄉政府?！边@實(shí)際上給地方政府出了個(gè)難題。很明顯，金融與一般的經(jīng)濟工作有明顯區別，地方政府負責管理農村信用合作社后，很難處理工作中的矛盾：一是如何堅持政企分開(kāi)的原則，特別是如何“統一組織有關(guān)部門(mén)防范和處置轄內信用社金融風(fēng)險”。二是如何妥善處理政策性業(yè)務(wù)（支農）與商業(yè)性業(yè)務(wù)（盈利）的沖突?，F行政策要求農村信用合作社主要服務(wù)“三農”、不以盈利為目的，實(shí)際上是對農信社的剛性約束，同時(shí)也等于把本應由政府和政策性金融機構承擔的社會(huì )職能，強加給獨立核算、自負盈虧的農村信用合作社，十分隱晦地將本屬獨立企業(yè)法人的農信社，人為地定位在準政策性金融機構的層次上。三是如何找到支農與盈利的結合點(diǎn)，求得政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的均衡發(fā)展。農村信用合作社畢竟是企業(yè)，生存第一的本質(zhì)屬性永遠無(wú)法回避。如果拋開(kāi)效益一味講服務(wù)、講奉獻，必然導致農信社經(jīng)營(yíng)虧損，久而久之，終將危及其自身生存，怎么談得上更好地服務(wù)“三農”？
地方政府可以從以下幾方面入手。
一是地方政府特別是省級政府要引導農村信用社堅持服務(wù)“三農”。同時(shí)，設法激活農村地區有效信貸需求，為農信社履行支農職責提供舞臺。近幾年，農村有效信貸需求不足的問(wèn)題越來(lái)越突出，這既是當前農村經(jīng)濟運行偏冷的產(chǎn)物，又是造成農村經(jīng)濟運行更冷的誘因之一。因此，各級政府應制訂、實(shí)施切合當地實(shí)際的產(chǎn)業(yè)結構調整規劃，因地制宜，以市場(chǎng)為導向，推動(dòng)城鄉一體化發(fā)展，培育新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，激活“三農”對信貸資金的有效需求。
二是按照“政企分開(kāi)”的政府職能改革要求，地方政府對金融企業(yè)的管理只能是間接的宏觀(guān)管理，而不能直接干預農村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。省級政府負責管理農信社，當務(wù)之急在于督促市（地）、縣、鄉各級政府擺正位置，轉變職能，切實(shí)維護正常的社會(huì )經(jīng)濟秩序。宏觀(guān)上制定實(shí)施有利于社會(huì )穩定和市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的法規，引導和激勵社會(huì )投資，用經(jīng)濟杠桿和法律武器促進(jìn)國民經(jīng)濟適時(shí)實(shí)現戰略性調整；微觀(guān)上當好“守夜人”、“服務(wù)員”角色，打擊包括逃廢債者在內的所有違法違規、擾亂社會(huì )和經(jīng)濟秩序的“肇事者”，維護“三公”原則，鼓勵和保護公平競爭，給社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的所有參與者以足夠的信心。
三是深化對農村信用合作社與農村經(jīng)濟一體化的認識。
四是深化對防范、化解農村信用合作社經(jīng)營(yíng)風(fēng)險是政府份內事的認識。
五是深化對農村信用合作社獨立企業(yè)法人地位的認識，充分尊重其經(jīng)營(yíng)自主權，不干預其貸款投放的具體操作。
六是配好省級管理機構和縣級聯(lián)社領(lǐng)導班子，尤其要選準“一把手”。試點(diǎn)方案明確規定，試點(diǎn)地區可“成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領(lǐng)導下，具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協(xié)調和服務(wù)職能”。同時(shí)，賦予省級管理機構獨立管理權，支持其充分尊重民意、嚴格按照上述原則，慎重選配縣級聯(lián)社領(lǐng)導班子。
七是按照股權結構多樣化、投資主體多元化的原則，構建新的產(chǎn)權關(guān)系，并根據現代金融企業(yè)制度的要求，完善農信社法人治理結構，建立決策、執行、監督相制衡，激勵和約束相結合的經(jīng)營(yíng)機制，把農信社真正辦成有著(zhù)科學(xué)完善的法人治理結構、具有高度獨立性的市場(chǎng)主導型企業(yè)法人，增強其規避不合理行政干預的能力，從根本上防止省級以下政府將財政風(fēng)險轉嫁給農信社。
八是加大執法力度，堅決打擊逃廢金融機構債務(wù)行為，切實(shí)解決勝訴案件執行難問(wèn)題。地方政府應以大局為重，以營(yíng)造誠信的市場(chǎng)環(huán)境為己任，不能以個(gè)別企業(yè)的所謂“穩定”為由，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟條件下法律既定的游戲規則。
改革方案存在缺陷：模式與配套措施
盡管農村信用合作社改革方案已經(jīng)塵埃落定，并且已在部分省市正式啟動(dòng)，但是改革仍然還有很多缺陷。我們認為主要在改革的模式及其與之配套措施。
首先，改革的模式需要進(jìn)一步探討。
如何有效地深化我國農村信用社體制改革，依然是當前理論和實(shí)踐中面臨的重大問(wèn)題。關(guān)于農村信用社改革的方向，理論上有三種典型的思路：一是堅持合作制；二是實(shí)行股份制改造；三是辦成股份合作制農村金融企業(yè)。此外，理論界還一度流行“再?lài)谢f(shuō)”，即將農村信用社與中國農業(yè)銀行再合并。
在中國人民銀行的推動(dòng)下，農村信用社領(lǐng)域進(jìn)行了三種模式的試點(diǎn)：原有農村信用社框架內的重組模式，即2000～2001年進(jìn)行的以縣為單位統一法人、組建省聯(lián)社為標志的江蘇模式；股份制模式，即2001年在信用社基礎上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農村商業(yè)銀行模式；農村合作銀行模式，即2003年4月在農村信用社基礎上改組的浙江鄞州農村合作銀行試點(diǎn)模式。
中國農業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院農村金融與投資研究中心何廣文指出，現有三種試點(diǎn)模式各自仍有不同的問(wèn)題。實(shí)行縣一級法人體制后的農村信用合作社，仍然沿襲的是農村信用合作社原有產(chǎn)權結構。同時(shí)農村信用合作社實(shí)際上是依靠政府的隱形擔保而生存，政府通過(guò)中央銀行實(shí)施的監管，現實(shí)地演變成為一種行政干預，農村信用合作社基本上蛻變成準國有銀行機構。在這種情況下，中央銀行主導下的對作為“準國有”組織的農村信用社的改組，實(shí)際上僅是準國有組織內部的改組。這種結構內的修修補補，不是一種有利于產(chǎn)權明晰的重組過(guò)程，也不是一種把現行農村信用社進(jìn)一步推進(jìn)規范化的合作制的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程的實(shí)現，沒(méi)有完成對農村信用社準國有金融機構性質(zhì)的改變。因此，向縣一級法人的過(guò)渡，只能算是一種次優(yōu)選擇。
蘇南三市農村信用社，改制為股份制農村商業(yè)銀行，在明晰產(chǎn)權、強化約束機制和增進(jìn)績(jì)效等方面的制度績(jì)效明顯，但是也有一定缺陷。因為如果在全國范圍內統一對農村信用社進(jìn)行股份制改造，在傳統農區和經(jīng)濟欠發(fā)達地區必將產(chǎn)生農村金融抑制，作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農業(yè)和農村中小型企業(yè)，在信貸的效益選擇機制面前，必然受到歧視，金融支持不足。同時(shí)這種模式并沒(méi)有解決農村信用社在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的多元目標的沖突問(wèn)題，中央要支農，地方要發(fā)展，監管部門(mén)要防范風(fēng)險，農村信用合作社自身要生存。這些目標在實(shí)現過(guò)程中難以保持一致，缺乏單一經(jīng)營(yíng)目標造成農村信用社經(jīng)營(yíng)思維混亂和經(jīng)營(yíng)者的機會(huì )主義問(wèn)題。在這種多重目標的沖突中，地方政府常常通過(guò)行政干預獲得地方利益，同時(shí)向農村信用社轉移成本，然后是農村信用社通過(guò)問(wèn)題暴露把成本匯總，形成不良資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)虧損，再把這個(gè)風(fēng)險包袱轉移給中央，中央監管當局通過(guò)履行最后貸款人的職能或某種形式的補貼化解農村信用社的風(fēng)險，從而增加了改制成本。
有的學(xué)者認為，對于浙江省寧波市鄞州農村合作銀行的股份合作制模式，盡管能夠實(shí)現追求一定盈利和為社員服務(wù)并舉，對中國大部分農村地區而言是一種可行的金融制度安排，但是實(shí)行股份合作制后，由于自然人股東眾多，股權分散，他們對農村信用合作社的所有權難以體現，這表明農村信用社所有者缺位的舊病仍不能有效避免。
南京農業(yè)大學(xué)財政金融研究所褚保金指出，從江蘇省的實(shí)踐看，所有者缺位的問(wèn)題未得到實(shí)質(zhì)性解決，由此便產(chǎn)生一些消極影響，與此相關(guān)的治理結構的有效運行受到質(zhì)疑。目前的產(chǎn)權安排不能有效解決所有人缺位和內部人控制問(wèn)題，因此治理結構的有效運行受到質(zhì)疑，“三會(huì )制度”難保不會(huì )重蹈覆轍，無(wú)論信用社經(jīng)營(yíng)狀況如何，社員存在“搭便車(chē)”心理，認為不會(huì )對自身的利益產(chǎn)生重大影響。另外這種產(chǎn)權制度的安排，容易導致內部人控制。也不存在為社員服務(wù)的內在動(dòng)力，通過(guò)外部監管來(lái)推動(dòng)支農目標的實(shí)現其監管成本可能較高。
其次，需要制定一系列配套措施。
目前國家推出的農村信用合作社改革只是一個(gè)目標有限的試點(diǎn)。首先從改革方案的實(shí)施過(guò)程來(lái)看，它需要各方面的配合。如銀監會(huì )對農村信用合作社改造成為股份制和股份合作制有著(zhù)較高的資本金和資本充足率的要求，而由于過(guò)去許多農村信用合作社承擔了過(guò)重的農業(yè)政策性負擔，沒(méi)有外界的支持，自身難以改造。目前，央行已表態(tài)，將利用發(fā)放專(zhuān)項再貸款或專(zhuān)項中央銀行票據等方式幫助試點(diǎn)地區農信社化解部分歷史包袱。同時(shí)，地方財政也應盡快制定出另外50％存量不良資產(chǎn)的“埋單辦法”；再如農村信用合作社劃歸省政府管理，如果沒(méi)有相關(guān)的金融配套措施，也很難實(shí)施到位。譬如沒(méi)有農業(yè)保險、農村存款保險機制，一旦發(fā)生大面積的系統風(fēng)險，地方政府很難承擔救助責任。其次，即使方案得到實(shí)施，要想達到最終期望的目的，也還有進(jìn)一步改良的余地。
如方案重點(diǎn)解決了中央政府和省政府之間的權力與責任的劃分，但問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是如何使改制后的農村信用合作社真正有積極性按商業(yè)條件運作，為此需要盡量減少政府的股權，積極引入多元化負責的股東，把農村信用合作社的基本決策權交還給所有者、董事會(huì )和由其任命的管理層。再如，如何保證股份合作制銀行為了盈利，將資金運作非農化？將來(lái)有無(wú)必要更進(jìn)一步下降管理層次，建立地市級管理的農業(yè)合作制銀行以更好地滿(mǎn)足基層農業(yè)的金融服務(wù)需求？
另外，我國目前尚未有針對農村金融機構的相關(guān)法律。取而代之以中國人民銀行制度并負責實(shí)施的一些規定，以及各級信用社參照中國人民銀行擬訂的范本制訂的章程，而這些規定和章程的法律效力比較低。按照法律經(jīng)濟學(xué)的理論邏輯，法律在經(jīng)濟運行中的基本功能是為市場(chǎng)交易提供了強制性的行為規范，使參與交易的各經(jīng)濟主體形成穩定的收益預期，從而減少交易成本，提高經(jīng)濟效率。具體到農村信用社，若法律機制不健全，則可能導致信用社內部的交易規則、信用社和人民銀行、地方政府的交易規則不規范，阻礙經(jīng)濟效率的提高。因而有必要盡快出臺相關(guān)法律，對違規行為給予必要的懲罰。
