近些年來(lái)我院在審理地產(chǎn)案件中，不斷遇到村委會(huì )利用集體土地建住宅樓賣(mài)給本村以外的村民和城市居居而產(chǎn)生的房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件，這類(lèi)案件具有涉及面大、人數眾多、法律規定不甚明確的特點(diǎn)，還涉及小城鎮建設的政策導向與有關(guān)法律規定的沖突問(wèn)題。因此，如何正確把握法律與政策的關(guān)系，維護好本地區的社會(huì )穩定，妥善處理此類(lèi)糾紛，需要認真探討。 一、集體土地建住宅樓的背景及基本情況 1993年國家六部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強小城鎮建設的若干意見(jiàn)》，江蘇省政府從1995年起，在全省范圍內開(kāi)展創(chuàng )新型小城鎮活動(dòng)，1996年3月28日南京市人民政府以寧政發(fā)（1996）69號文件下發(fā)南京市人民政府關(guān)于批轉市建委《關(guān)于加強南京市村鎮規劃建設的實(shí)施意見(jiàn)》的通知。這一系列的文件規定了農村小城鎮建設的規劃、管理及實(shí)施的具體辦法。在這樣一種政策導向下，此項工作在鄉鎮集體土地上全面展開(kāi)。例如原南京市大廠(chǎng)區的葛塘鎮（該鎮1996年被省政府評為示范新型小城鎮）于1995年開(kāi)始了此項工作，該鎮下轄的鄰近大廠(chǎng)城區的中山村、欣樂(lè )村、四周村、新村村先后搞起了住宅樓的興建工程。截止到1999年底上述四村共在集體土地上建造住宅樓73幢，24萬(wàn)平方米，3000多套房屋。3000多套的房屋中20%賣(mài)給了本村村民，80%賣(mài)給外地農民和城鎮居居。這四個(gè)村在興建住宅樓的過(guò)程中一般都辦理了或補辦了下列手續： 1、原南京市大廠(chǎng)區計劃經(jīng)濟委員會(huì )關(guān)于葛塘鎮各中心村建設或貿易貨棧工程建設的立項報告的批復； 2、原南京市大廠(chǎng)區土地管理局核發(fā)的或補發(fā)的“鄉鎮建設用地批準通知單”； 3、原南京市大廠(chǎng)區城鄉建設局核發(fā)的“中心村住宅”或“貿易貨棧”的紅線(xiàn)圖； 4、原南京市大廠(chǎng)區葛塘鎮人民政府頒發(fā)的“江蘇省村鎮工程建設許可證”。 四個(gè)村在出賣(mài)3000多套房屋的形式上都采用了與購房者簽訂“委托建房協(xié)議”的方式。“委托建房協(xié)議”的主要內容也都明確規定了村委會(huì )享有土地的所有權，購房者享有土地使用權和房屋的所有權。在本院所審理的此類(lèi)房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件中，所有建成的住宅樓也都經(jīng)過(guò)了工程質(zhì)量的驗收，并領(lǐng)取了建筑管理部門(mén)頒發(fā)的質(zhì)量合格證書(shū)。在審理此類(lèi)案件過(guò)程中還發(fā)現，凡已付清房款的購房者，村委會(huì )均按協(xié)議的約定為其辦理了“村鎮房屋所有權證”。 四個(gè)村的73幢住宅樓都與原大廠(chǎng)區的城區房屋或住宅小區毗鄰，四個(gè)村住宅樓所占的非耕地也與原大廠(chǎng)區城區的國有土地接壤，住宅樓的配套建設、物業(yè)管理均已達到一定的水平。 二、糾紛的原因及解決此類(lèi)糾紛的不同意見(jiàn) 在我院近些年所受理的村集體土地住宅樓買(mǎi)賣(mài)糾紛案件中，原告均為村委會(huì )，至目前為止尚無(wú)一例購房者訴村委會(huì )的案件，作為原告的村委會(huì )的訴訟請求基本相同，都是要求購房者付清尚欠的購房余款，被告的抗辯理由也基本相同，主要是認為，原告無(wú)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的資格，“委托建房協(xié)議”無(wú)效，原告只能夠為被告辦理城市房屋所有權證書(shū)和國有土地使用權證書(shū)，被告即可付清余款。也有少數購房者并不主張委托建房協(xié)議無(wú)效，而以其他的理由（如房屋質(zhì)量問(wèn)題）相抗辯。這類(lèi)案件的難點(diǎn)主要在如何認定“委托建房協(xié)議”的性質(zhì)和效力。對此問(wèn)題的認識意見(jiàn)分歧較大，主要有下列幾種觀(guān)點(diǎn)： 1、認為“委托建房協(xié)議”名為委托建房，實(shí)為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，而村委會(huì )不具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的資格，集體土地亦禁止從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，故應認定“委托建房協(xié)議”無(wú)效。 2、有條件的認可“委托建房協(xié)議”有效，即購房者是本村村民的，雙方簽訂的“委托建房協(xié)議”有效，凡購房者是外地農民或城市居民的，“委托建房協(xié)議”無(wú)效。 3、應當認定“委托建房協(xié)議”合法有效，因為委托建房與房地開(kāi)發(fā)有著(zhù)本質(zhì)的不同，不應將小城鎮開(kāi)發(fā)建設與城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)混為一談。“委托建房協(xié)議”的產(chǎn)生有其政策背景即小城鎮的開(kāi)發(fā)建設，委托建房協(xié)議的效力如何確定，關(guān)鍵是看建房有無(wú)規劃、有無(wú)立項、有無(wú)審批、有無(wú)許可，如果村委會(huì )履行有關(guān)的法定手續，取得了相應的權利就應當認定“委托建房協(xié)議”有效，本區法院審理的集體土地建住宅樓的案件中的村委會(huì )均辦理了相應的手續，故應當認定協(xié)議有效。 三、對此類(lèi)案件的處理情況及原因分析 我院自2000年始受理集體土地建住宅樓的房屋買(mǎi)賣(mài)案，截止2002年6月底已審結20余件，結案方式大都采判決形式，判決結果均認定委托建房協(xié)議合法有效，限令購房者支付購房款，承擔訴訟費用。其部分購房者不服判決上訴至南京市中級法院，上訴期間又因雙方達成協(xié)議，購房者撤回上訴。目前已審結的20余件案件大部分均已得到執行。我院對此類(lèi)案件的焦點(diǎn)即“委托建房協(xié)議”的效力問(wèn)題作有效認定的理由如下： 1、集體土地上所建的住宅樓均經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)的審批，且有關(guān)政府部門(mén)具有相應的職權，如大廠(chǎng)區土地管理局所批準的9.8畝非耕地用于中心村工程建設就符合《土地管理法》有關(guān)管理主體和職權的規定。 2、本區集體土地建設的住宅樓在審批的程序上符合國務(wù)院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的規定。 3、集體土地上的委托建房與城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有著(zhù)本質(zhì)的不同。委托建房協(xié)議的形式與國家倡導的小城鎮開(kāi)發(fā)建設的政策有著(zhù)密切的聯(lián)系。小城鎮的開(kāi)發(fā)建設自應遵循一整套的法律、法規的規定，而不應套用《城市房地產(chǎn)管理法》的規定來(lái)調整小城鎮的開(kāi)發(fā)建設。 4、假若認定“委托建房協(xié)議”無(wú)效，將造成本轄區范圍內社會(huì )秩序的極大混亂，也會(huì )造成社會(huì )財富的極大浪費。本院已審理的案件雖少，但是，這些案件的審理結果，對3000多套房屋的購房者有關(guān)集體土地上住宅樓買(mǎi)賣(mài)的法律關(guān)系的穩定與否具有決定性的意義。如果認定委托建房協(xié)議無(wú)效將會(huì )影響眾多購房者集體土地上住宅樓買(mǎi)賣(mài)的法律關(guān)系的穩定，將可能引發(fā)大規模的訴訟，從而影響社會(huì )穩定，認定委托建房協(xié)議無(wú)效也必然造成社會(huì )財富的浪費。 5、購房者主張“委托建房協(xié)議”無(wú)效只是訴訟策略，并非真正的目的。審理此類(lèi)案件中，還發(fā)現一部分被告主張“委托建房協(xié)議”無(wú)效的真正目的不是要退回房屋要回購房款，而是想通過(guò)主張“委托建房協(xié)議”無(wú)效來(lái)與村委會(huì )討價(jià)還價(jià)。 另外，主張“委托建房協(xié)議”無(wú)效的內在理由，是認為我國現行的土地管理法律、法規是限制集體土地使用權流轉的，之所以限制集體土地使用權的流轉，是因為如果允許集體土地使用權流轉將會(huì )導致農村耕地的大量流失；導致農村廉價(jià)土地沖擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng)。對這種理由，我們認為限制土地使用權流轉恰恰是造成農村耕地流失的一個(gè)重要原因。大家知道在1998年修訂的土地管理法施行前，土地收益實(shí)際是由市、縣政府享有，而市、縣政府又擁有土地征用審批權，為獲取更多的土地收益，一些市、縣政府往往濫用審批權違法批地、亂占耕地、浪費土地的事實(shí)大量發(fā)生。1998年土地管理法確立了土地用途管理制度以后，我國已經(jīng)具備了保護耕地的法律基礎。如果土地用途制度得以有效實(shí)施，即使允許集體土地使用權流轉也不會(huì )造成耕地的流失。本案的土地審批雖是發(fā)生在1998年以前，但土地的審批手續與1998年以后的土地用途管理制度的規定較吻合，審理此案應當考慮這一情況。還有放開(kāi)集體土地使用權流轉確有可能沖擊城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，使政府減少大量的土地收益，但是，從長(cháng)遠看允許集體土地使用權流轉有利于國家和社會(huì )利益。農村集體土地如形成市場(chǎng)可以和城市土地市場(chǎng)并存競爭，有利于發(fā)揮城市、農村各自功能的優(yōu)勢。近年來(lái)越來(lái)越多的人贊成放開(kāi)集體土地市場(chǎng)。梁慧星先生在《中國物權法草案建議稿》中就持此觀(guān)點(diǎn)。但是我們闡述這些理論并不是要突破現行法律規定，而是認為在現行法律框架下，對于小城鎮開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中的集體土地建住宅樓的效力認定宜寬不宜嚴，法院在審理這類(lèi)案件中只要查明住宅樓工程項目有立項批復，有土地使用審批、有建筑許可，且批準部門(mén)是在其職權范圍內行使審批權（包括事后補辦了有關(guān)手續）就應認定“委托建房協(xié)議”有效。 必須指出的是在小城鎮建設過(guò)程中，有些地方確實(shí)存在不規范的問(wèn)題。這在我院審理的此類(lèi)案件中也有所反映。但是這些不規范的做法自1999年1月1日新《土地管理法》實(shí)施以后已經(jīng)得到遏制，小城鎮建設步入了正規。在我院處理的集體土地上建住宅樓都是小城鎮建設早期由于不規范所遺留的問(wèn)題，并不是這類(lèi)問(wèn)題還在延續，如果對“委托建房協(xié)議”作有效認定會(huì )對不規范的小城鎮建設起負面影響，法院審理時(shí)應當謹慎的認定“委托建房協(xié)議”的效力。如果對不規范的小城鎮建設不起負面影響的效果，那么從合同法的角度也應當認定“委托建房協(xié)議”有效?；谏鲜隼碛?，本院對這類(lèi)案件中“委托建房協(xié)議”的效力作出了合法有效的認定。這樣處理取得了良好的社會(huì )效果。
