美國高等教育管理體制探析
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[摘 要] 美國高等教育呈現出"立體化管理體制",既有官方的聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的分級管理，也有非官方的社會(huì )參與管理體制。其特點(diǎn)主要表現為：管理方式的間接性、自主權力的多樣性、內部管理的民主化和社會(huì )參與的廣泛性，對我國的高等教育管理體制有著(zhù)重要借鑒意義。
[關(guān)鍵詞] 高等教育管理；管理體制；管理特點(diǎn)；美國
高等教育管理體制是指與高等教育管理活動(dòng)相關(guān)的組織制度體系，主要包括高等教育組織機構的設置、組織機構的隸屬關(guān)系，以及相互間職責權限的劃分等。它本質(zhì)上體現了一個(gè)國家在高教管理活動(dòng)中，中央與地方、政府與高校以及高校各管理層次、管理單元間的職責、權力和利益關(guān)系。
美國是教育強國，在世界上第一個(gè)實(shí)現高等教育大眾化。美國的大學(xué)入學(xué)率之高，擁有外國留學(xué)生之多，堪稱(chēng)世界第一，因此被人稱(chēng)之為“世界高等教育中心”。美國高等教育之所以如此發(fā)達，除其社會(huì )、經(jīng)濟高度發(fā)展外，是與她有著(zhù)與之相適應的高教管理體制密不可分的。分析其特點(diǎn)，對完善我國高等教育管理體制不無(wú)啟示。
一、美國現行的高等教育管理體制
當前美國高等教育呈現出“立體化管理體制”?？v向上，美國高等教育行政管理體制分為地方、州、聯(lián)邦三級，三級之間互相配合，有機聯(lián)系，但彼此之間的職權劃分又是清楚的。橫向上，美國的高等教育管理又可分為兩個(gè)部分：“官方對高等教育的管理”和“非官方對高等教育的管理”，官方對高等教育的管理即是高等教育的行政管理體制，而非官方對高等教育的管理則是社會(huì )參與管理體制，是半官方、民間的團體組織對高等教育實(shí)施監督、控制或影響。
（一） 高等教育行政管理體制
高等教育行政管理體制，指國家或政府管理高等教育的體系和制度。在美國的高等教育管理上，聯(lián)邦政府進(jìn)行宏觀(guān)調控，州政府負責協(xié)調指導，地方實(shí)行自主和監督管理。
多年來(lái)，美國一直都是由聯(lián)邦衛生、教育、福利部的教育總署實(shí)施對全國教育的指導，直到1979年，教育總署才升格為正式的內閣級的教育部。教育部的主要功能在于管理聯(lián)邦的教育投資，推動(dòng)教育研究，收集并分發(fā)教育情報資料，以實(shí)施對全國教育的指導與服務(wù)。除了某些軍事院校外，聯(lián)邦政府對高校沒(méi)有直接的管轄權，而是依國會(huì )制定的各種立法，通過(guò)教育撥款，把聯(lián)邦政策滲透到各州和地，從而對高等教育施以間接的控制。近年來(lái)，隨著(zhù)高等教育日益普及，社會(huì )影響日益加深，聯(lián)邦政府通過(guò)高教立法，確立投資的范圍和重點(diǎn)，逐步加強對高等教育的影響和控制。
州政府對本州的高等教育具有廣泛的權力，州政府通過(guò)行使這種權力，對本州高校的管理、教學(xué)、財政等方面，施加直接的影響。(1)州立院校。盡管各個(gè)州對高等教育的管理方式不盡相同，但多數情況是通過(guò)州高等教育委員會(huì )來(lái)行使兩項重要的權力：第一，在州立院校成立以前，批準建校的必要規章；第二，為新建院校發(fā)放許可證，這兩項權力對于決定州立院校的性質(zhì)、任務(wù)、特點(diǎn)來(lái)講，都是至關(guān)重要的。此外，州立院校的經(jīng)費，主要由州政府提供。有些州規定，州立院校的董事會(huì )成員由州長(cháng)任命，大部分州都制定了有關(guān)對于可授予學(xué)位的公立院校的課程標準和師資資格等方面的法令或規章制度。(2)私立院校。私立院校為自治機構，但其建立必須得到州政府發(fā)放的執照，州政府要明確規定其首屆董事會(huì )成員名單和董事會(huì )成員的選舉方式。有些州對私立院校的課程內容及目的都有批準和監督的立法和規章。
所謂地方對高等教育的管理，主要是針對“社區學(xué)院”進(jìn)行的管理。社區學(xué)院從原來(lái)的中學(xué)演變而來(lái)，屬于地方管轄，一般由社區委員會(huì )實(shí)施管理，學(xué)院自身享有高度自主的管理權力。
（二）社會(huì )參與管理體制
美國高等教育不僅受官方機構的影響，非官方的教育團體和組織對其也有著(zhù)很深刻的影響。根據團體組織的性質(zhì)不同，它們對高等教育施加影響的方式各異。具體表現為：一是壟斷財團采用“資助”的方式實(shí)現對政府決策和高校發(fā)展的影響；二是工會(huì )、政黨、宗教團體等在法律允許的范圍內采取宣傳、集會(huì ) 、罷工等方式，監督高等學(xué)校履行職責，影響官方的決策；三是各種評估機構、全國性的教育和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )的影響。美國與大多數歐洲國家不同，沒(méi)有由官方制定的全國統一的教育質(zhì)量標準，而是采取在自愿基礎上建立民間鑒定機構的式，來(lái)保證高等教育的學(xué)術(shù)標準。鑒定機構負責制定高校本科和研究生課程的標準，確定對所屬院?；蚰撤N課程加以評價(jià)的程序和方法，通過(guò)最初的評價(jià)及定期復查，對達到所規定的課程標準的院?；蛘n程，用定期公布名單的方式給予公開(kāi)的承認，以保證高等教育的質(zhì)量，并促進(jìn)高等教育質(zhì)量的提高。聯(lián)邦政府依靠鑒定機構來(lái)確定值得給予資助的院校和課程計劃，同時(shí)，州政府也依靠鑒定機構來(lái)確定值得接受州和聯(lián)邦投資而由州管理的院校和課程計劃。這種非官方的鑒定機構，在保證美國高等教育的質(zhì)量上發(fā)揮了重要作用。
二、美國高等教育管理體制的特點(diǎn)
透過(guò)美國獨具特色的高等教育管理體制的表面特征，我們發(fā)現其顯現出以下特性：管理方式的間接性、自主權力的多樣化、內部管理的民主化和社會(huì )參與的廣泛性。
（一）管理方式的間接性
美國政府對高校的管理實(shí)行宏觀(guān)引導和間接調控：聯(lián)邦政府對高等教育的管理主要通過(guò)立法建制、制定政策、設立項目、提供資金和信息服務(wù)等方式來(lái)體現，這種間接管理的特點(diǎn)非常明顯，不僅聯(lián)邦政府如此，州政府對高等教育的管理也越來(lái)越趨于間接性，州政府通過(guò)制定經(jīng)費分配方案、項目管理、收集、整理高校信息及處理本州高校之間及高校與社會(huì )各方面的關(guān)系來(lái)統籌管理本州的高等教育，但并不直接參與學(xué)校的運行，學(xué)校的一些重大事項由學(xué)校董事會(huì )決定。
（二）自主權力的多樣化
美國高校擁有很大的辦學(xué)自主權和很強的獨立性。聘任教授、招收學(xué)生、調整專(zhuān)業(yè)、設置課程、財政開(kāi)支、籌措經(jīng)費等方面都完全由學(xué)校自主決定，但這種自主并不等同于校長(cháng)獨裁，由于美國高校實(shí)行董事會(huì )領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制，董事會(huì )成員大多是教育界以外的各界人士，這有利于有效地匯集社會(huì )各方面的意見(jiàn)，確保大學(xué)在辦學(xué)運作過(guò)程中的一切決策趨于民主化和科學(xué)化，更好地適應社會(huì )各方面的需要。這種獨立自主性極大地激發(fā)了大學(xué)自身的辦學(xué)積極性，確保大學(xué)可以根據社會(huì )需要和環(huán)境變化作出靈活的反應，促進(jìn)了美國高等教育的多樣性和蓬勃發(fā)展。
（三）內部管理的民主化
美國大學(xué)具有民主管理的傳統和機制。學(xué)校設有各種委員會(huì )參與管理工作，學(xué)校一級的主要是校務(wù)委員會(huì )和教授評議會(huì )：校務(wù)委員會(huì )主要就學(xué)校發(fā)展、教育和學(xué)術(shù)政策、教職員工及學(xué)生切身利益等問(wèn)題提出建議并制定具體辦法；教授評議會(huì )則主要對學(xué)校的大政方針進(jìn)行咨詢(xún)，討論并提出教師對學(xué)校發(fā)展建議的基本主張，它在促進(jìn)教師參與學(xué)校管理、維護教師權益等方面起著(zhù)重要作用。另外，在院、系等各級都有相應的代表群體利益和學(xué)生利益的組織，他們向學(xué)校反映群體或學(xué)生的要求，并就一些具體間題的解決與學(xué)校聯(lián)系、交涉等?？梢?jiàn)，美國高校內部管理表現出明顯的民主性。
（四）社會(huì )參與的廣泛性
在美國，參與高教管理的不僅有政府教育行政部門(mén)，眾多的社會(huì )學(xué)術(shù)組織和鑒定機構，傳媒及選民的意愿也直接影響高校重大事項的決策。公立大學(xué)是州內最大的公益事業(yè)，來(lái)自選民稅收的相當部分要用于公立大學(xué)，因此公立大學(xué)的學(xué)術(shù)標準、教師工資、基本建設和發(fā)展規劃、專(zhuān)業(yè)建設、經(jīng)費分配等經(jīng)常會(huì )受到社會(huì )大眾的關(guān)注和影響。鑒定機構的各種評估，特別是每年一次公布大學(xué)排序名單，對高校競爭和發(fā)展起著(zhù)積極的作用。另外，傳媒對高校也有較大的影響力。所有這些說(shuō)明美國社會(huì )參與高等教育管理的廣泛性。
三、對我國高等教育管理體制改革的思考
我國與美國在文化、歷史、政治和傳統習慣等方面都存在著(zhù)很大差異，兩國高等教育管理體制也具有各自獨特的風(fēng)格，但在高等教育日益走向國際化、全球化的今天，美國的高教管理體制對我國高教體制改革有著(zhù)深刻的啟示：
（一）政府對高等教育應實(shí)行“有限控制”和“間接管理”
美國高等教育管理體制的經(jīng)驗告訴我們，政府運用多種手段實(shí)行宏觀(guān)調控，可以促使高等教育多樣化，而只有多樣化的高等教育才能適應多樣化的社會(huì )需求。當前我國的高等教育正在向“兩級管理，地方為主”的管理體制過(guò)渡，在新形勢下，地方如何統籌和管理高等教育是一個(gè)新的課題。高等教育的管理權下放地方后，地方要建立一種新的高等教育管理機制，在保證地方政府對高等教育宏觀(guān)控制的基礎上，充分發(fā)揮學(xué)校的辦學(xué)自主權，調動(dòng)學(xué)校辦學(xué)的積極性，鼓勵高校辦出各自特色，因此地方政府對高等教育事務(wù)就必須實(shí)行“有限控制”和“間接管理”的策略，通過(guò)法規、財政、信息和適當的計劃對高等教育進(jìn)行管理，這樣可以增強學(xué)校的靈活性和適應性，而由此引起的競爭也有助于推動(dòng)其教學(xué)和科研水平的提高。
（二）高校應堅持依法自主辦學(xué)
在美國，高校有很大的自主權，但并未出現我國“一放就亂”的現象，究其原因，除了自治傳統在起作用外，一是美國法制健全，高校必須在法律的框架內活動(dòng)，運作不得逾矩;二是市場(chǎng)機制發(fā)育完善，校際之間存在著(zhù)一定的甚至激烈的競爭關(guān)系。同類(lèi)高校之間為競爭取勝，就必須設法提高質(zhì)量，進(jìn)而獲得聲譽(yù)。因此，我國高教體制改革中，要堅持依法自主辦學(xué)：“依法”作為基本的規定性，在宏觀(guān)上是高校的發(fā)展與運作做到合理、有序、健康的基本保證；“自主”是相對于過(guò)去政府對高校限制太死太細而言，“自主”要求辦學(xué)單位具有主體意識，包括自我認識、目標選擇、發(fā)展戰略決策及學(xué)校體制、機制的設計等，“自主”還要求學(xué)校對自己的生存環(huán)境作出正確的判斷，找到改善、拓展生存空間，與環(huán)境形成良性相互作用的途徑。堅持依法自主辦學(xué)可以激發(fā)活力和辦學(xué)特色，使每個(gè)學(xué)校具有不可取代的存在價(jià)值和獨特的整體形象。
（三）健全社會(huì )監督機制
美國非官方的鑒定機構對保證高等教育質(zhì)量起很重要的作用。而我國的評估監督這一環(huán)節較為薄弱，國家缺少對大學(xué)經(jīng)常性的監督評估。隨著(zhù)高等教育管理體制改革的深化，健全社會(huì )監督機制勢在必行。為加強和改善國家教育行政部門(mén)對高校教學(xué)工作的宏觀(guān)管理和指導，推動(dòng)各級教育主管部門(mén)重視和支持高校的教學(xué)工作，1998年，教育部委托“普通高等學(xué)校本專(zhuān)科教學(xué)工作評估專(zhuān)家委員會(huì )”對普通高校本科教學(xué)工作進(jìn)行隨機性水平評估，這是教育部進(jìn)行的一次大規模的評估，對促進(jìn)高校不斷明確辦學(xué)指導思想，改善辦學(xué)條件，加強教學(xué)基本建設，深化教學(xué)改革，提高管理水平，逐步建立和完善自我發(fā)展、自我約束的機制起到了推動(dòng)作用。因此，國家可以加大這方面的力度。另外，教育有關(guān)部門(mén)可以組織或委托有關(guān)的社會(huì )團體，經(jīng)常性地對大學(xué)辦學(xué)效益進(jìn)行評議，既可以是專(zhuān)項性評議，也可以是綜合性評議，以利于幫助大學(xué)改進(jìn)工作，促進(jìn)大學(xué)更健康地發(fā)展；地方政府還可以組織大學(xué)相互之間交叉檢查評估，激發(fā)競爭機制，促使大學(xué)沿著(zhù)正確的辦學(xué)方向越辦越好。
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