三、未來(lái)城市公共政策發(fā)展取向
為了應對全球化、個(gè)體化、中產(chǎn)階層化以及文化消費需求增長(cháng)等挑戰， 城市公共政策不得不做出調整，而這種調整主要反映在都市場(chǎng)景的塑造上來(lái)。有必要說(shuō)明的是，場(chǎng)景理論的提出，并不是去評判城市政策的好或者壞，而是為政策制定者提供一些城市革新的建議，即在都市革新時(shí)如何能夠塑造城市性格和品味。場(chǎng)景不是簡(jiǎn)單的物質(zhì)設施的堆積或混搭，而是孕育著(zhù)特殊文化價(jià)值的都市休閑娛樂(lè )設施與市民組織的混合體。
對于城市政策制定者來(lái)說(shuō)，場(chǎng)景理論為其提供一種全新的理論視角，來(lái)審視都市的革新與轉型。芝加哥學(xué)派認為，場(chǎng)景理論對于城市政策的啟示可以從兩個(gè)維度：國家和州層面的高層公共政策（High Level Policy: National or State levels）與區域本土的底層公共政策（Low Level Policy: Local Levels）[⑩]。
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聯(lián)邦政府和州政府為了實(shí)現公共政策目標，通過(guò)劃撥資金來(lái)支持地方政府（Local Government），因為他們認為，地方政府比較貼近居民需求，比較了解本地區社會(huì )問(wèn)題。事實(shí)上也如此。前者比后者在動(dòng)用財力方面比較有能力，但是，在貼近居民需求和本地區特點(diǎn)方面，后者更有優(yōu)勢。然而，許多州政府在劃撥資金支持地區建設上卻比較猶豫，因為現下他們還沒(méi)有找到一種科學(xué)評估方法，來(lái)衡量地方開(kāi)支與城市發(fā)展的關(guān)系；而地方政府急需這些資金的支持來(lái)進(jìn)行都市革新與發(fā)展。場(chǎng)景理論為這樣的公共政策實(shí)施提供了依據。
接著(zhù)，挑戰在于，一方面地方政府需要更大空間來(lái)回應本地區居民需求和社會(huì )問(wèn)題，另一方面高層政府為了確保劃撥資金合理運用而采取傳統的量化規則。傳統的方法是專(zhuān)家體系的引入。比如，邀請專(zhuān)家，通過(guò)大量數據和案例調查，總結出“最佳實(shí)踐”（Best Practice）的案例，然后進(jìn)行推廣。然而，這些“最佳實(shí)踐”不能成功地轉化為地方經(jīng)驗。因為不同的地區有不同的特點(diǎn)，即使是同一個(gè)地區，不同街區或鄰里都會(huì )有自己的特點(diǎn)，這種東西叫做背景性知識（Context Knowledge）。這是“最佳實(shí)踐”成立的前提條件。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，不同的區域有著(zhù)不同的背景性知識，基于某區域得出的“最佳實(shí)踐”對于其他區域未必成立，因為他們的背景性知識有所差異。場(chǎng)景理論提供了一種評估都市革新與發(fā)展的全新維度，它對區域特質(zhì)的強調和背景性知識的重視，使其超越“最佳實(shí)踐”的評判思維，為不同都市區域的城市政策制定和政策目標評估提供了新的方法。
1、新項目與現有的設施進(jìn)行整合
政策制定者在決定新建都市設施和供給社會(huì )服務(wù)時(shí)，應該考慮把新設施和服務(wù)整合到已有的都市場(chǎng)景里?，F下，不同類(lèi)型設施、市民組織和項目區域的成功結合，從文化到藝術(shù)，從體育到舞蹈，從休閑娛樂(lè )到社會(huì )服務(wù)……這方面的例子有很多，并且起到了不錯的效果。例如，為了防止和減少學(xué)生參與犯罪活動(dòng)，芝加哥公立學(xué)校推出的中小學(xué)生午后項目（Afternoon Program），利用下午放學(xué)后和家長(cháng)接學(xué)生的空當時(shí)間，由街區辦公室牽頭，學(xué)校、政府和市民組織聯(lián)合推動(dòng)的文體聯(lián)合活動(dòng)，包括街區舞蹈、街道墻壁繪畫(huà)等，這些成為該街區獨特的景觀(guān)。這樣的政策既做到了學(xué)校與家庭的“無(wú)縫連接”，又增添了街區場(chǎng)景的特色。另外，芝加哥政府還在“Big Box”比較集中的商店街區，資助藝術(shù)家、建筑師、音樂(lè )家等群體，鼓勵街頭藝術(shù)和現場(chǎng)表演，為該街區形成獨特的街區場(chǎng)景，每天都會(huì )吸引大批年輕群體。再比如，密西根州結合本地情況每年舉辦的“酷城市”會(huì )議（Cool Cities），為有特色項目評獎，例如由Flint鎮舉辦的社區觀(guān)光項目（Neighborhood Tour）。還有，多倫多市政府在老年人護理中心（Social Housing）增加錄音室和音樂(lè )棚，中小學(xué)校舍新建藝術(shù)與文化走廊等，從而改變本區域傳統場(chǎng)景特色。
2、扮演中間人的角色（Be open to intermediaries）
芝加哥學(xué)派提出，最少的規則限制、慷慨的資金支持、寬泛的分類(lèi)資助以及嚴格的評估制度將是宏觀(guān)政策對區域發(fā)展的良好策略。例如，社區層面數量眾多的積極的、零散的微型組織在城市繁榮和社區生機勃勃方面發(fā)揮著(zhù)重要作用，而這些政策對社區層面的微型組織生存與發(fā)展起到很關(guān)鍵作用。在低收入人群聚集的區域，這些數量眾多的微型組織在塑造街區場(chǎng)景方面效果明顯，比如激發(fā)社區活力、鼓勵居民參與，使街區變成蘊育著(zhù)出自律（Self-discipline）、自我表達（Self-expression）、團結凝聚（Teamwork）和創(chuàng )造性（Creativity）的都市場(chǎng)景。
盡管這些組織在街區場(chǎng)景塑造方面發(fā)揮著(zhù)重要作用，但是，現實(shí)中它們卻很少得到資助。這涉及到兩個(gè)基本問(wèn)題：管理（Management）和財務(wù)（Account）。由于組織過(guò)于微型，在籌資方面會(huì )遇到瓶頸，出資方會(huì )擔心這么小的組織缺乏管理，隨意性很大，如果資金給他們，是否會(huì )利用好；另外，作為一個(gè)組織要開(kāi)展業(yè)務(wù)，需要獨立財務(wù)和專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn)，單個(gè)的社區微型組織沒(méi)有能力承受這兩項開(kāi)支。針對這種情況，當地政府的公共政策就應該在創(chuàng )建“中介組織”方面有所作為。這方面比較成功的例子是芝加哥的南海岸銀行（South Shore Bank）和芝加哥社區信任項目（Chicago Community Trust）。當地政府劃撥相應資金，聯(lián)合民間捐助公共成立中樞性組織（Intermediate-level Organizations），作為社區微型組織的一個(gè)聯(lián)合體，在財務(wù)和法律業(yè)務(wù)方面給予它們專(zhuān)門(mén)的支援。
3、參與區域規劃（Participate in regional planning）
盡管許多區域項目是急需的，但是現實(shí)卻不能實(shí)施。因為這些項目牽涉范圍廣、建設周期長(cháng)耗資大卻見(jiàn)效慢。另外，還有些項目使整個(gè)區域獲益更大，而具體單個(gè)區域卻收益較少，就會(huì )出現個(gè)別地方政府“搭便車(chē)”（Free-riding）現象。比如，區域交通是個(gè)典型例子。聯(lián)合的公共交通政策使更大范圍的地區收益，但是，對于單個(gè)區域的受益并沒(méi)有那么均等或明顯。對于受益不明顯的地方政府來(lái)說(shuō)，他們就不樂(lè )意參與這樣的項目中；對于受益明顯的地方政府來(lái)說(shuō)“心有余卻力不足”，因為整個(gè)區域交通要多個(gè)地方政府的參與。同樣，區域旅游政策是同樣的道理。單個(gè)城市或區域無(wú)法建立一套凸顯都市場(chǎng)景的休閑娛樂(lè )設施，需要其他區域的配合才能夠完成，因為整個(gè)區域或城市是一個(gè)有機的體系。這些項目的實(shí)施，就需要政府創(chuàng )造一個(gè)中介人的角色，出臺一些相對宏觀(guān)的公共政策進(jìn)行引導、協(xié)調和支援。
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作為國家和州層面的高層公共政策的資金支持、稅收減免以及整體協(xié)調規劃，由于太過(guò)“一般”（General），在塑造都市場(chǎng)景、更新便利設施以及保護市民組織方面效力會(huì )有一定局限。相反，本土政策制定者更了解區域特征、貼近居民需求，所制定的政策直接對場(chǎng)景產(chǎn)生影響，比如城市規劃中工廠(chǎng)區、住宅區等劃分，土地的使用，文化區域設計，公園、停車(chē)場(chǎng)、步行街、公共交通、廣場(chǎng)以及街頭藝術(shù)表演的倡導或禁止等。
事實(shí)上，許多本土政策仍停留在“自上而下”的宏觀(guān)維度上，比如所有社區（不考慮社區規模大小和已有資源限制）都要新建會(huì )議中心來(lái)刺激本區域經(jīng)濟發(fā)展。這樣的政策就忽略了區域內在的差異性（Internal Diversity）。我們承認，某些區域確實(shí)有著(zhù)同質(zhì)性的特點(diǎn)和一致性的政策偏好，不過(guò)，大部分區域并不這樣。因此，公共政策的制定應該對區域內在多樣性進(jìn)行回應。這就客觀(guān)要求城市領(lǐng)導者對不同區域的鄰里社區、基本設施、特殊場(chǎng)景以及文化背景等進(jìn)行調查。比如，要想提高居民的創(chuàng )造性（Creativity）和自我表達（Self-expressive），就可以在該區域建設Karate Clubs、Skate Park和Community Arts Centers，因為這樣的設施組合體蘊含著(zhù)特殊的價(jià)值取向、營(yíng)造了特殊的文化氛圍，從而激發(fā)和培養居民的創(chuàng )造力和自我表達。盡管這樣的構思很好，但在傳統保守的社區效果就會(huì )大打折扣。因此，不同區域內在多樣性是本土公共政策要考慮的重要維度。
1、構建本地設施數據庫
為了應對后工業(yè)社會(huì )城市轉型與發(fā)展的挑戰，作為地方政府領(lǐng)導者來(lái)說(shuō)，應該盡量推行一項政策，去構建本地區便利設施信息數據庫。盡管每個(gè)人對自己所生活城市的每個(gè)設施都比較熟悉，比如教堂、餐館、公園、酒吧等，但是，沒(méi)有幾個(gè)人能清楚地說(shuō)出這些設施的具體種類(lèi)和數量，以及不同種類(lèi)與數量的不同組合所蘊育的文化價(jià)值取向。
場(chǎng)景理論就是指導建立這樣一個(gè)數據庫的工具，把區域中的休閑、娛樂(lè )、文化等便利設施匯集起來(lái)，按照場(chǎng)景的三個(gè)價(jià)值維度進(jìn)行分類(lèi)和評分，推導出該區域潛在蘊含的價(jià)值取向。這樣做的好處有三個(gè)：
其一是幫助當地政府了解本地區便利設施的種類(lèi)、數量和分布，更重要的是這些設施的各種組合所折射的文化價(jià)值取向，為利用現存資源，塑造區域特色提供前提條件。
其二是為潛在的游客、投資者和移民提供信息資源，因為不同種群體的文化價(jià)值取向不同，利用便利設施所塑造的都市場(chǎng)景來(lái)吸引這些人群前來(lái)工作、生活和消費，從而推動(dòng)區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。
其三是這樣數據庫的開(kāi)放使不同區域、不同城市之間的比較成為可能，這種比較是按照場(chǎng)景理論的三個(gè)價(jià)值維度。
2、塑造具有濃郁地方特色的都市場(chǎng)景
作為政策制定者，仔細勘查本地區現存的設施和市民活動(dòng)，接著(zhù)，盡量想辦法使這些設施和活動(dòng)為塑造都市場(chǎng)景方面發(fā)揮更好的作用。比如街區中的教堂、婦女投票天才聯(lián)盟（Talented League of Women Voter）和高中生足球隊等。咨詢(xún)專(zhuān)家和參與者，如何能使這些活動(dòng)開(kāi)展的更好，如何使這些活動(dòng)整合到社區的發(fā)展中來(lái)，如何利用這些活動(dòng)來(lái)塑造一些特色的街區場(chǎng)景。這些都可以作為政策制定的思路。
當然，再好的政策離不開(kāi)市民的參與。對于區域領(lǐng)導者來(lái)說(shuō)，放下姿態(tài)，經(jīng)常去所管轄的區域走一走、看一看、問(wèn)一問(wèn)，你就會(huì )發(fā)現，幾乎每個(gè)街區都會(huì )有一些商店、餐館、教堂、公園、咖啡館、書(shū)店以及學(xué)校等便利設施，但是每個(gè)街區所構成的整體場(chǎng)景（Holistic Scene）都有不同，有的相差很大。為什么同樣的物質(zhì)設施去帶來(lái)不同的都市場(chǎng)景呢？原因在于設施的組合以及其中蘊含的文化價(jià)值取向。了解這種組合特征和文化價(jià)值的重要途徑，和當地居民多接觸，聽(tīng)聽(tīng)他們的想法，詢(xún)問(wèn)他們的意見(jiàn)，比如哪些場(chǎng)景是他們比較珍惜的，哪些社區活動(dòng)需要改善等。
3、了解當地游戲規則
事實(shí)上，美國的許多城市與歐洲的城市比較類(lèi)似，有著(zhù)很強的文化相似性，比如巴黎、柏林和倫敦等，尤其是在藝術(shù)文化和場(chǎng)景觀(guān)念上，這些可以通過(guò)城市塑造的具體細節和特點(diǎn)上發(fā)現。都市設施組合所蘊含的主流價(jià)值與傳統宗教信仰有很大關(guān)系。當地居民的價(jià)值取向和文化傳統是各種都市設施存在的前提條件。作為政策制定者，不可能在新年輕移民社區去建立過(guò)多的教堂和博物館等設施，同樣，不可能在深天主教（Deep Catholicism）為主流的社區過(guò)度建設同志酒吧和娛樂(lè )城。除了價(jià)值取向和文化傳統外，這些基本的規則還包括本地政治環(huán)境、自然條件、社區鄰里關(guān)系以及其他區域背景性資料（Local Context）。因此，在都市更新時(shí)，城市領(lǐng)導者應該考慮這些潛在規則是城市政策制定的前提條件。了解了這些潛在規則，然后去思考怎樣塑造區域特色場(chǎng)景并使其效益最大化。
注釋?zhuān)?/strong>
[①] 本書(shū)是由Daniel Silver和Terry Clark聯(lián)合創(chuàng )作完成，并與2013年10月在芝加哥大學(xué)出版社出版；本文的主要觀(guān)點(diǎn)來(lái)源于該書(shū)。另外，該書(shū)的核心觀(guān)點(diǎn)城市作為消費娛樂(lè )機器，最早出現在Terry Clark的”The City as an Entertainment Machine”一書(shū)中，該書(shū)于2004年由Rowman＆Little Field出版社發(fā)行，并于2010年再版；它主要是對后工業(yè)城市發(fā)展動(dòng)力（舵手）做了討論，核心觀(guān)點(diǎn)是都市娛樂(lè )休閑消費設施對后工業(yè)城市發(fā)展起到很重要的作用。
[②] FAUI項目全稱(chēng)為“the Fiscal Austerity and Urban Innovation Project”，被認為是全世界最大型的地方政府研究項目。它的目標是描寫(xiě)與分析地方政府的城市革新，什么樣的革新能夠成功、在哪里成功、何以成功等問(wèn)題。相關(guān)佐證參見(jiàn)：特里·克拉克和文森特·霍夫曼合著(zhù)的《新政治文化》，社會(huì )科學(xué)文獻出版社，2006年12月， P224
[③] 朱喜鋼、周強、金儉，城市紳士化與城市更新：以南京為例，城市發(fā)展研究，2004年第4期。
[④] Glaeser, E., Kolko, J., and Saiz, A., 2001. "Consumer City," Journal of Economic Geography.
[⑤]場(chǎng)景元素的詳細英文介紹為： 1. neighborhood 2. physical structures 3. persons labeled by race, class, gender, education, etc. We include these but stress 4. the specific combinations of these and activities (like attending a concert) which join them. These four components are in turn defined by 5. the values people pursue in a scene. General values are legitimacy, defining a right or wrong way to live; theatricality, a way of seeing and being seen by others; and authenticity, as a meaningful sense of identity. 參見(jiàn)：Terry Clark and Daniel Silver. 2013. The Theory of Scenes”, The Press of University of Chicago.
[⑥] Terry Nichols Clark .2010. The City as an Entertainment Machine, Lexington Brooks, A division of Rowman & Littlefield publishers.Inc；Terry Nichols Clark. 2007. Making Culture into Magic: How Can It Bring Tourists and Residents? International Review of Public Administration 12(1):13-26.
[⑦] 參見(jiàn)：Terry Clark and Daniel Silver. 2013. The Theory of Scenes, The Press of University of Chicago.
[⑧] Bourdieu,Pierre. 1984. Distinction, Harvard University Press.
[⑨] James Coleman, 1988.Social Capital in Creation of Human Resource, American Journal of Sociology.
[⑩] 參見(jiàn)：Terry Clark and Daniel Silver .2013. The Theory of Scenes, The Press of University of Chicago.
