正確把握檢察工作一體化機制的內涵和價(jià)值
――《人民檢察》（湖北版）記者采訪(fǎng)錄
原載：《人民檢察》（湖北版）2007年第10期
2006年12月1日，湖北省人民檢察院出臺了《關(guān)于在全省檢察機關(guān)實(shí)行檢察工作一體化機制的指導意見(jiàn)》。該《指導意見(jiàn)》立足于檢察工作機制創(chuàng )新，著(zhù)眼于增強檢察機關(guān)法律監督的整體合力，以四部分30條的篇幅，就實(shí)行檢察工作一體化機制的總體要求、指導思想和基本原則，進(jìn)一步完善上級檢察機關(guān)領(lǐng)導下級檢察機關(guān)的工作機制，檢察業(yè)務(wù)工作中落實(shí)檢察工作一體化機制的主要措施，以及實(shí)行檢察工作一體化機制的相關(guān)保障等問(wèn)題，對湖北檢察機關(guān)實(shí)行檢察工作一體化機制提出了指導性的意見(jiàn)。近日，記者就檢察機關(guān)實(shí)行檢察工作一體化機制的有關(guān)問(wèn)題采訪(fǎng)了最高人民檢察院檢察理論研究所副所長(cháng)、研究員謝鵬程博士。
1、湖北省人民檢察院出臺的《關(guān)于在全省檢察機關(guān)實(shí)行檢察工作一體化機制的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），對于堅持我國憲法確立的檢察機關(guān)領(lǐng)導體制、深化檢察改革、強化法律監督有何意義與作用？
謝：檢察工作一體化機制建設是檢察改革的重要內容之一，是從工作機制上落實(shí)憲法和人民檢察院組織法有關(guān)檢察領(lǐng)導體制和檢察權行使原則的重要舉措，是發(fā)揮檢察機關(guān)領(lǐng)導體制優(yōu)勢和增強法律監督整體合力的關(guān)鍵環(huán)節。新中國成立以來(lái)，我國檢察制度的發(fā)展走過(guò)了不平坦的道路，經(jīng)歷了初創(chuàng )、發(fā)展、挫折、中斷和恢復重建等幾個(gè)發(fā)展階段。雖然近二十多年來(lái)檢察制度和檢察工作都有了重大的發(fā)展，但是從整體上說(shuō)，中國特色社會(huì )主義檢察事業(yè)仍然處于發(fā)展的初級階段，有些制度還處于探索階段，有待于建立；有些制度只是確立了基本框架，有待于健全和完善。體制和制度方面的創(chuàng )新屬于宏觀(guān)的檢察改革，往往涉及國家政治體制的協(xié)調性、整體性，我們主要做一些理論上的設計和探討，提出意見(jiàn)和建議，由中央決定和統一部署后，才能進(jìn)行試點(diǎn)或者全面實(shí)行。工作機制的創(chuàng )新則屬于微觀(guān)的檢察改革，只要不超越法律框架，符合“強化法律監督，維護公平正義”的工作主題，有利于落實(shí)“加大工作力度，提高執法水平和辦案質(zhì)量”的總體要求，各級人民檢察院都有權力、有責任進(jìn)行探索和發(fā)展，也是各級人民檢察院大有可為的改革領(lǐng)域。湖北省人民檢察院率先制訂和實(shí)施的《關(guān)于在全省檢察機關(guān)實(shí)行檢察工作一體化機制的指導意見(jiàn)》，就是在現行法律規定的檢察一體框架下進(jìn)行的一項意義重大的工作機制創(chuàng )新，不僅在全國省級人民檢察院中起到了模范帶頭作用，而且為最高人民檢察院制訂《關(guān)于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導的意見(jiàn)》探索了道路，積累了經(jīng)驗，提供了借鑒。
2、您認為《指導意見(jiàn)》的內容有何突出特點(diǎn)？在檢察工作機制創(chuàng )新方面有何價(jià)值？
謝：湖北省院在科學(xué)的檢察理論指導下，緊密結合本省檢察工作實(shí)際制訂的《指導意見(jiàn)》，是一個(gè)內容全面、可操作性強、示范作用大的指導性文件。具體來(lái)說(shuō)，它具有如下特點(diǎn)和創(chuàng )新意義：一是體系的完整性。該《指導意見(jiàn)》“按照檢察工作整體性、統一性的要求，實(shí)行上下統一、橫向協(xié)作、內部整合、總體統籌的檢察工作一體化機制”，不僅從縱向關(guān)系、橫向關(guān)系和院內關(guān)系三個(gè)不同的層面明確規定了檢察一體化的內容，而且規定了實(shí)現這些一體化工作機制的保障機制，形成了一個(gè)完整的、自足的系統，增強了檢察一體化工作機制的可行性。其中，保障機制是我們以前在有關(guān)理論探討時(shí)所沒(méi)有解決好的問(wèn)題，因而也可以說(shuō)《指導意見(jiàn)》的制訂過(guò)程既是一個(gè)機制創(chuàng )新的過(guò)程，也是一個(gè)理論創(chuàng )新的過(guò)程，具有雙重的創(chuàng )新意義。二是現實(shí)的針對性。近年來(lái)，高檢院在《檢察工作五年發(fā)展規劃》等文件和一系列工作部署中都要求加強檢察一體化的工作機制，主要是針對當前在一定范圍內和一定程度上存在地方和部門(mén)主義，檢察系統內領(lǐng)導力度不夠、體制優(yōu)勢和整體合力沒(méi)有充分發(fā)揮等問(wèn)題，提出來(lái)的改革措施?！吨笇б庖?jiàn)》抓住這些實(shí)際問(wèn)題，尋求破解之策，具有很強的針對性和現實(shí)的指導意義。三是導向的合法性。檢察一體化本身包含宏觀(guān)和微觀(guān)兩層次的內容，宏觀(guān)層次涉及檢察獨立原則，檢察機關(guān)與黨的領(lǐng)導、人大的監督、政府的支持和保障等重大的體制問(wèn)題，對于這些問(wèn)題，沒(méi)有中央的決策和國家的立法，是難以創(chuàng )新的，也是不能突破的。在這方面，《指導意見(jiàn)》的思路十分明確，避免了這方面的沖突，嚴格限定在法律和政策的范圍之內。在做到規范有出處、制度有依據的基礎上，綜合反映了法律和政策各方面的要求，整合了散見(jiàn)于各種文件中的具體制度，彌補了某些方面的機制缺失，形成了內在統一、協(xié)調一致的工作機制。同時(shí)，它既是一個(gè)完整的體系，也是一個(gè)開(kāi)放的體系。對條件成熟的方面，作了具體規定；對條件不成熟的方面，指明了探索的方向，為下級檢察機關(guān)結合本地實(shí)際進(jìn)行創(chuàng )新和發(fā)展預留了一定的空間。因此我們可以說(shuō)，《指導意見(jiàn)》不僅體現了工作機制創(chuàng )新和理論創(chuàng )新的成果，而且為進(jìn)一步創(chuàng )新開(kāi)辟了道路。
3、《指導意見(jiàn)》中的“檢察工作一體化機制”屬于工作機制層面的創(chuàng )新，與領(lǐng)導體制改革意義上的“檢察一體化”是不同的概念。請您談?wù)劇皺z察一體化”與“檢察工作一體化機制”有何異同？
謝：前面講到，在檢察一體化方面的改革，既有體制和制度創(chuàng )新的問(wèn)題，也有工作機制創(chuàng )新的問(wèn)題。前者屬于宏觀(guān)的檢察改革，后者屬于微觀(guān)的檢察改革?！吨笇б庖?jiàn)》屬于后者的范疇。工作機制的創(chuàng )新有四個(gè)要件：一是在范圍上，不能突破現行法律和政策；二是在內容上，彌補、健全或者完善現行的檢察工作機制和制度；三是在目標上，加強檢察管理，提高執法水平；四是在決策上，各級人民檢察院都有與其職責相應的創(chuàng )新空間和決策權力。對于檢察機關(guān)特別是地方各級人民檢察院來(lái)說(shuō)，當前和今后一個(gè)時(shí)期內，推進(jìn)檢察一體化，工作重點(diǎn)仍然是工作機制的創(chuàng )新，而不是體制創(chuàng )新。當然，對于體制創(chuàng )新問(wèn)題，我們仍然需要加強理論研究，在中央統一部署后進(jìn)行試點(diǎn)和探索。
4、為了依法獨立行使檢察權，形成法律監督的合力，應強調檢察工作整體的一體化，不能只談一個(gè)業(yè)務(wù)系統的上下一體化，因為那只是部門(mén)主義的一體化，不宜將“整體的一體化”分割為“部門(mén)的一體化”。請問(wèn)您對此有何看法？
謝：我注意到湖北省院強調整體一體化、反對部門(mén)主義一體化的意見(jiàn)，這是有針對性的、有法律依據的，原則上我也贊成。但是，這里也要考慮幾種情況和幾種界限，不宜籠統地講“部門(mén)主義的一體化”并加以反對，以免出現偏差或者誤解。前幾年，高檢院和地方檢察院為了找到推進(jìn)檢察一體化的突破口，逐步開(kāi)展了有關(guān)方面的探索，有的從偵查、公訴等部門(mén)開(kāi)始，加強有關(guān)業(yè)務(wù)工作的上下一體化?，F在看來(lái)，總體上是好的，個(gè)別方面的制度有失偏頗，還有待完善，但基本上屬于改革初期的探索，不好都劃歸“部門(mén)主義的一體化”。當然，我們也應當警惕出現這種部門(mén)主義的傾向。從理論上說(shuō)，檢察一體化是檢察機關(guān)的一體化，而不是檢察機關(guān)內部各部門(mén)的一體化，這一點(diǎn)應當明確。另一方面，檢察一體化也包含部門(mén)一體化的內容，或者說(shuō)，各部門(mén)在一定程度上的一體化是實(shí)現檢察一體化的途徑和形式。譬如，我們強調和落實(shí)上級人民檢察院對下下級人民檢察院的偵查工作的領(lǐng)導，反貪局、反瀆局等部門(mén)總是具體的承辦者、提議者和執行者，這些部門(mén)的一體化是實(shí)現檢察一體化的途徑，有利于加強檢察一體化。同時(shí)，我們要反對以部門(mén)的一體化代替檢察機關(guān)的一體化，防止部門(mén)脫離檢察機關(guān)的領(lǐng)導，以部門(mén)的意見(jiàn)代替本級人民檢察院的意見(jiàn)，因為我國憲法和法律明確規定“人民檢察院”獨立行使職權，不是業(yè)務(wù)部門(mén)或者檢察官獨立行使檢察權。從這個(gè)意義上說(shuō)，部門(mén)主義的一體化應當僅限于脫離檢察長(cháng)和檢察委員會(huì )領(lǐng)導的部門(mén)一體化。
5、2007年8月14日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導的意見(jiàn)》明確提出要“加強檢察工作一體化機制建設”。您認為湖北省人民檢察院《指導意見(jiàn)》的精神與最高人民檢察院的《意見(jiàn)》是否具有一致性？
謝：高檢院的《意見(jiàn)》盡量避免使用“檢察一體化”或者“檢察工作一體化機制建設”等概念了，在序言和結尾部門(mén)都沒(méi)有用這些詞語(yǔ)也是考慮到這些概念目前還是理論上的，沒(méi)有落實(shí)到法律中來(lái)，但是，在第四部分的標題中有“檢察工作一體化機制”，在第16條中用了“一體化工作機制”一詞，用以表達對“隊伍、業(yè)務(wù)、信息化”三位一體管理機制、涉檢信訪(fǎng)、預防職務(wù)犯罪及其他工作的一體化要求。首先，“檢察一體化工作機制”、“檢察工作一體化機制”等概念在組詞上有些差別，主要是習慣用法目前尚不統一，我個(gè)人傾向于用“檢察一體化工作機制”。這樣講雖然與高檢院和湖北省院的提法都不同，但是層次性強一些，并明確限定了我們現在講的一體化是檢察一體化的一個(gè)層面即工作機制。這些都不無(wú)宏旨，以后人們會(huì )作出適當的選擇。其次，雖然高檢院沒(méi)有從一般意義上直接使用“檢察一體化工作機制”概念并把它作為原則和宗旨，但是《意見(jiàn)》的主要內容和精神都圍繞著(zhù)檢察一體化來(lái)展開(kāi)和部署的，盡管只局限于“上下統一”這一個(gè)方面。措辭只是反映了我國立法的現狀，內容才反映了發(fā)展方向。如果要比較高檢院的《意見(jiàn)》與湖北省院的《指導意見(jiàn)》，我個(gè)人認為可以從以下幾個(gè)方面看，一是在精神和宗旨上，兩者是一致的，都是要推進(jìn)檢察一體化工作機制建設，加強檢察職能的統一，增強法律監督的效能和合力。二是在內容上，湖北省院的《指導意見(jiàn)》內容涉及檢察一體化工作機制的各個(gè)方面，比較全面、完整和系統；而高檢院的《意見(jiàn)》內容主要局限于“工作領(lǐng)導”的縱向關(guān)系，對于地方人民檢察院之間的橫向關(guān)系和人民檢察院內部的整合關(guān)系以及實(shí)現一體化的保障機制都沒(méi)有具體規定。三是在要求上，高檢院的《意見(jiàn)》總體上比較規范和具體，湖北省院的《指導意見(jiàn)》重在“指導”，同時(shí)也在一些方面作出了比較明確具體的規定。因此，兩者之間的一致性是主要的，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的沖突，完全可以并行不悖。湖北省院的《指導意見(jiàn)》內容全面，反映了湖北省檢察系統工作比較統一、發(fā)展比較平衡，工作機制創(chuàng )新的客觀(guān)空間比較大，也反映了湖北省院的領(lǐng)導同志在推進(jìn)檢察一體化工作機制建設方面理論上認識統一，意見(jiàn)比較一致，看準了就敢于下決心，有魄力、有預見(jiàn)！當然，全國的情況就復雜得多，地區發(fā)展不平衡的問(wèn)題比較突出，客觀(guān)條件限定了創(chuàng )新空間，這就決定了高檢院出臺《意見(jiàn)》速度要慢一些，內容涉及面要窄一些。有條件的地方應當在全面落實(shí)高檢院《意見(jiàn)》的基礎上，在法律的框架內先行一步，為高檢院將來(lái)制訂更加全面、完善的規范性文件創(chuàng )造條件和經(jīng)驗。
6、檢察工作一體化機制建設不可能一蹴而就，可能要經(jīng)過(guò)長(cháng)期的努力才能較為完善。您認為檢察機關(guān)今后應重點(diǎn)抓好哪些工作以推進(jìn)檢察工作一體化機制建設？
謝：我完全同意您的觀(guān)點(diǎn)，檢察一體化工作機制建設是一項長(cháng)期的任務(wù)，需要進(jìn)一步探索和完善。當前，抓檢察一體化工作機制建設的重點(diǎn)應當是高檢院《意見(jiàn)》規定的六個(gè)方面，把這些規定和要求落實(shí)好了，檢察一體化就會(huì )向前邁進(jìn)一大步，也會(huì )為繼續推進(jìn)檢察一體化創(chuàng )造有利的條件。當然，有條件的地方還可以把相關(guān)的保障機制建設作為一個(gè)重點(diǎn)，進(jìn)行探索和完善，創(chuàng )造新鮮經(jīng)驗，因為檢察一體化的保障機制在許多地方仍然是一個(gè)瓶頸，制約著(zhù)檢察一體化工作機制的落實(shí)。
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