一、制定《武漢市房屋安全管理條例》的必要性
房屋安全管理涉及千家萬(wàn)戶(hù)、攸關(guān)民生。自從1998年12月武漢市人民政府頒發(fā)了《武漢市房屋安全管理辦法》后，我市明確了房屋安全管理的基本制度，為行政管理部門(mén)依法履行安全管理職責提供了明確政策依據。十多年來(lái)，我局依據房屋安全管理辦法的規定，按照“安全第一，預防為主、強化主體、標本兼治、綜合治理”的方針，積極開(kāi)展房屋安全管理工作，建立房屋安全監管巡查、督修制度，推行區府、街道、社區三級網(wǎng)絡(luò )管理模式，有效地消除了一大批房屋安全管理隱患，為確保了人民生命財產(chǎn)安全作出了應有貢獻。
通過(guò)近年來(lái)的工作，我們深切感受到房屋安全管理已經(jīng)不僅僅是原來(lái)意義上的危房鑒定與搶險排危，房屋安全管理已成為包括法規建設、檢查監督、管理執法、安全使用、房屋鑒定、危房治理、應急搶險等諸多內容的系統工程。因此，原有的房屋安全管理辦法已適應不了管理上的需要，在充分吸收近年來(lái)工作經(jīng)驗的基礎上，將政府規章上升為地方性法規十分迫切和必要，具體體現在以下幾點(diǎn)：
（一）房屋安全管理是政府的基本職責，責任重大。房屋安全管理事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全，是社會(huì )公共安全管理的重要組成部分，是政府行政管理的一項重要職責。制定房屋安全管理地方性法規，建立完善相關(guān)基本制度，明確政府、業(yè)主、使用人等相關(guān)主體職責，增強其安全意識，對于促進(jìn)社會(huì )合理使用、管理房屋，及時(shí)發(fā)現、治理房屋安全隱患，確保房屋住用安全具有十分重要意義。
（二）《武漢市房屋安全管理辦法》已不適應管理工作需要?！段錆h市房屋安全管理辦法》出臺時(shí)間早、調整范圍窄、處罰幅度低、社會(huì )變化快，遠遠適應不了房屋安全管理工作的需要。依法處置管理實(shí)踐中暴露出的一大批新情況、新問(wèn)題成為擺在行政管理部門(mén)面前的一項重要課題。如何采取得力措施防止深基坑開(kāi)挖對周邊房屋的嚴重損壞？如何有效制止、處理房屋裝修過(guò)程中的濫拆濫搭、挖地三尺等給房屋帶來(lái)重大安全隱患的不良行為？如何建立科學(xué)管理機制，既為私有危房拆除重建提供方便，又有效遏制違章建房行為？如何依法強制推行以區府、街道、社區為框架的三級網(wǎng)絡(luò )房屋安全管理模式，建立完善安全檢查、社會(huì )監控、房屋督修、隱患治理、社會(huì )搶險等管理制度？等等，都需要在地方性法規中加以明確規范。
（三）我市危房數量逐年上升。我市不少房屋建造年代早，使用時(shí)間長(cháng)，存在著(zhù)重大安全隱患，加上消除危房量與危房增長(cháng)量關(guān)系不夠協(xié)調，近年危房數量呈上升趨勢。2006年至2008年，全市危房分別為160.80萬(wàn)M2、176.59萬(wàn)M2、196.11萬(wàn)M2,房屋安全管理形勢不容樂(lè )觀(guān)。詳情可見(jiàn)下表。
表1
2003年以來(lái)武漢市危房動(dòng)態(tài)表
年度 新增危房 消除危房* 在冊危房 上升幅度
2003年 28.66萬(wàn)㎡ 34.14萬(wàn)㎡ 109.79萬(wàn)㎡
2004年 24.06萬(wàn)㎡ 39.74萬(wàn)㎡ 94.11萬(wàn)㎡ -14.28％
2005年 80.80萬(wàn)㎡ 43.14萬(wàn)㎡ 131.77萬(wàn)㎡ 40.02％
2006年 86.11萬(wàn)㎡ 57.08萬(wàn)㎡ 160.80萬(wàn)㎡ 22.03％
2007年 90.66萬(wàn)㎡ 74.87萬(wàn)㎡ 176.59萬(wàn)㎡ 9.82％
2008年 91.51萬(wàn)㎡ 71.99萬(wàn)㎡ 196.11萬(wàn)㎡ 11.05％
*消除危房含成片危房改造，零星危房排危加固，零星危房拆除重建（含合法拆除重建和違法拆除重建）
表2
武漢市既有房屋建造年代與結構形式一覽表
建成年代 所占比例 數量 結構形式
建國前 1.90％ 約342萬(wàn)㎡ 多數為簡(jiǎn)易結構和磚木結構
建國后－1977年 13.00％ 約2340萬(wàn)㎡ 磚木結構和磚混結構較多，少量簡(jiǎn)易結構
1978年－1984年 21.50％ 約3870萬(wàn)㎡ 以磚混結構為主，少量磚木結構
1985年－1995年 29.30％ 約5274萬(wàn)㎡ 多數為磚混結構，有部分鋼混結構
1996年－2000年 21.10％ 約3798萬(wàn)㎡ 以鋼混結構為主，少量磚混結構
2000年以后 13.20％ 約2376萬(wàn)㎡ 以鋼混結構為主
（四）房管部門(mén)在實(shí)踐中積累了豐富的房屋安全管理經(jīng)驗。市人民政府頒發(fā)的《武漢市房屋安全管理辦法》已施行十三年了，十余年來(lái)，房產(chǎn)行政管理部門(mén)認真貫徹房屋安全管理行政規章，積極探索房屋安全管理的新模式、新路子，在房屋安全隱患排查、督修、監控、治理等方面積累較為豐富經(jīng)驗，將改革過(guò)程中較為成熟的經(jīng)驗上升到地方性法規有了較為堅實(shí)的實(shí)踐基礎。
（五）房屋安全管理地方立法有明確的依據和可借鑒的經(jīng)驗。黨和國家對社會(huì )安全管理工作十分重視，提出了安全發(fā)展的重要理念，并先后多次提出十分明確要求。建設部作為國家行政管理部門(mén)，早在1989年11月出臺了《城市危險房屋管理規定》，明確了城市房屋安全管理方面的一系列基本管理制度，使地方性立法有了較為明確的政策依據，加上廣州、南京等兄弟城市先后出臺了房屋安全管理條例，這為我市地方性立法將提供不少有益經(jīng)驗。
（六）房屋安全管理工作已建立了一支專(zhuān)業(yè)的管理隊伍。由于市人民政府對房屋安全管理的重視，市、區房產(chǎn)行政管理部門(mén)先后設立了相應的管理機構，建立了一支專(zhuān)業(yè)管理隊伍，這是地方性法規能夠全面得到實(shí)施的重要保證。
二、《條例》的起草經(jīng)過(guò)
2009年，法規處、安維處共同組成專(zhuān)班啟動(dòng)《武漢市房屋安全管理條例》立法起草工作，與湖北大學(xué)法學(xué)院進(jìn)行協(xié)作，對我市房屋安全管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行調研，起草了《條例》初稿。在此基礎上，先后多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議，在機關(guān)處室、相關(guān)直屬單位、部分區局的三個(gè)不同層面進(jìn)行了討論研究。同時(shí)，積極與市人大、市法制辦進(jìn)行溝通，先后多次專(zhuān)題向市人大、市法制辦領(lǐng)導匯報立法工作進(jìn)度，邀請相關(guān)領(lǐng)導對房屋安全管理立法工作給予指導和支持。在大量工作的基礎上，法規處、安維處對《條例》初稿進(jìn)行修改完善，形成了《條例》（送審稿）。
三、《條例》（送審稿）主要問(wèn)題的說(shuō)明
《條例》（送審稿）共六章，分別為總則、房屋使用安全管理、房屋安全鑒定管理、危險房屋監督管理、法律責任及附則?！稐l例》主要針對本市行政規劃區域內已建成投入使用的房屋，解決房屋在使用過(guò)程中的安全問(wèn)題，建立對涉及公共安全的建筑進(jìn)行長(cháng)期有效的監管機制，目的是為了進(jìn)一步維護社會(huì )公共利益，保障群眾生命財產(chǎn)安全?！稐l例》以加強管理為抓手，以保障公共安全為出發(fā)點(diǎn)，以注重操作性為起草原則，根據我市實(shí)際情況，依據國家有關(guān)法律法規及部門(mén)規章，參照全國各地立法經(jīng)驗，對有關(guān)房屋安全管理的要求進(jìn)行了重點(diǎn)表述，除全面明確房屋安全管理的基本制度、基本行為規范外，主要是要加大處罰力度，增強行政管理強制性，為政府職能部門(mén)積極履行管理職能，有效制止房屋安全違法行為提供明確的法律依據。
（一）關(guān)于適用范圍。鑒于我市區域廣闊，從工作實(shí)際出發(fā)，大量農村集體土地上的房屋未能納入房屋安全管理范圍，因此在第二條對《條例》的適用范圍進(jìn)行了明確，一是在我市規劃范圍內的房屋，二是已建成投入使用的房屋，這樣的規定切合我市房屋安全管理實(shí)際，使《條例》的適用范圍明確并具有可操作性。同時(shí)，在附則中規定，對農村集體土地上房屋的安全管理可參照執行。
（二）關(guān)于執法隊伍。房屋安全管理工作涉及諸多行政管理部門(mén)，理順管理體制、劃清職責范圍具有一定難度。由于職能交叉，現實(shí)管理中，涉及房屋安全的違法行為都管都不管的現象時(shí)有發(fā)生。例如挖地三尺，作為違章建筑的一種表現形式，屬于城管部門(mén)處理，但給房屋帶來(lái)了安全隱患，房管部門(mén)也不應不管，由于市、區房管部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的執法隊伍，對在實(shí)際工作中存在的類(lèi)似房屋安全違法行為難以有效的進(jìn)行調查處理，因此成立專(zhuān)門(mén)的房屋安全管理執法隊伍、集中履行房屋安全行政執法職責十分迫切和必要?！稐l例》第六條明確了市、區房屋行政主管部門(mén)應設立專(zhuān)門(mén)的房屋安全管理執法機構，具體負責房屋安全管理法律、法規的實(shí)施及行政執法工作，并在第五章明確了市、區房管部門(mén)及所屬的房屋安全管理執法隊伍開(kāi)展執法工作應當遵循的基本原則和制度。
（三）關(guān)于深基坑開(kāi)挖。深基坑開(kāi)挖對周邊房屋損害較大。近年來(lái)，深基坑開(kāi)挖損壞周邊房屋時(shí)有發(fā)生，不僅給房屋安全帶來(lái)重大安全隱患，也嚴重影響了社會(huì )穩定。中華城的施工建設，對周邊房屋甚至我局辦公樓的使用安全都產(chǎn)生了影響。江漢區新華下路一建設工地深基坑開(kāi)挖，由于防護措施不力，險導致相鄰房屋倒塌。從房屋安全管理的角度，規范深基坑開(kāi)挖行為，做好防護工作，是立法中一項重要內容。在借鑒外地管理經(jīng)驗的基礎上，《條例》第二十五條對深基坑開(kāi)挖進(jìn)行了明確規定，要求建設單位應在施工前委托房屋安全鑒定機構對周邊區域房屋進(jìn)行鑒定，并按照有關(guān)規定采取安全防護措施，施工中造成周邊區鄰房屋損壞的，建設單位應當給予修復或者賠償，同時(shí)對深基坑開(kāi)挖可能造成影響的范圍進(jìn)行了明確，使本條規定具有可操作性。
（四）關(guān)于私有危房拆除重建。私有危房拆除重建難度極大。按照現行管理模式，只有經(jīng)過(guò)房管部門(mén)鑒定為D級房屋，規劃部門(mén)才允許業(yè)主拆除重建。但是由于方方面面的原因，各區對房管部門(mén)出具D級房屋鑒定書(shū)限制極嚴。因此，私有房屋拆除重建渠道已基本堵塞，私房業(yè)主頗有微詞，私有危房管理難度較大?！稐l例》中一是對危房治理措施予以明確，分為觀(guān)察使用、處理使用、停止使用、整體拆除四個(gè)層次，同時(shí)對危險房屋確實(shí)需要拆除重建的，明確規定由房屋所有權人持房屋安全鑒定書(shū)和危險房屋通知書(shū)，到建設、規劃部門(mén)辦理相關(guān)手續，為私有危房業(yè)主拆除重建指明出路，對私房拆建行為予以規范。
（五）關(guān)于經(jīng)費保障及社會(huì )搶險機制。市政府對房屋安全管理十分重視，近年來(lái)，市財政每年安排房屋安全管理專(zhuān)項資金100萬(wàn)元，雖然相對武漢這個(gè)特大城市而言，數量極為有限，但是不少日常性開(kāi)支有了一定的資金渠道。但是各區政府尚未設置專(zhuān)項資金，發(fā)生險情時(shí)，往往由區房產(chǎn)局或街政府籌資應付，化解險情的經(jīng)濟能力十分有限，一定程度上影響了有關(guān)部門(mén)組織或參與房屋安全排險的積極性。久而久之，會(huì )導致房屋安全隱患不能及時(shí)排除而釀成塌房傷人悲劇。建立完善房屋安全搶險機制，可使地方政府加大經(jīng)濟投入，是依法管理不可忽略的一個(gè)重要方面。因此，在《條例》第八條規定市、區人民政府應當將房屋安全管理經(jīng)費納入財政預算，第三十四至三十七條規定了應急搶險機制的建立、搶險屬地管理原則、應急搶險市區分工、應急搶險措施，對應急搶險相關(guān)工作進(jìn)行了明確。
（六）關(guān)于房屋使用安全責任?！稐l例》第九條明確規定，房屋所有權人、使用人是房屋使用安全責任人，應當按照房屋設計的結構和用途合理使用房屋，定期檢查、鑒定、修繕?lè )课?，確保房屋的使用安全。第十條明確了在房屋使用中的禁止性規定，特別是對在房屋使用中存在的開(kāi)墻打洞、掘地三尺等危及房屋安全的行為明確予以禁止，并設定相應的行政處罰，從而依法規范房屋所有權人、使用人合理使用房屋行為，妥善處理發(fā)揮房屋效能與社會(huì )公共安全管理的關(guān)系，在充分維護房屋所有權人、使用人合法權益的同時(shí)，防止當事人行為不當對自有房屋以及相鄰房屋帶來(lái)的損害，從而影響社會(huì )公共安全。
（七）關(guān)于房屋安全管理的行政強制性。合理授予行政機關(guān)執法權限，有利于保障法規的有效實(shí)施，《條例》具體在四個(gè)方面進(jìn)行了明確：第一，拓寬行政機關(guān)對影響社會(huì )公共安全不良行為的處罰范圍，讓行政管理部門(mén)因有法可依而處置果斷?！稐l例》第十條明確相關(guān)禁止性行為，第四十六條明確了區房管部門(mén)對此類(lèi)行為的處罰職責；第二，提高行政處罰中經(jīng)濟罰款的幅度，讓相應規定對擬違章當事人有足夠的震懾作用，《條例》法律責任一章中的處罰幅度，對個(gè)人一般都設定為罰款一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下，對單位設定為一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下；第三，明確強制實(shí)施房屋安全鑒定的范圍，促使當事人在一定條件下自覺(jué)履行申請房屋安全鑒定的義務(wù)，防止房屋隱患影響社會(huì )公共安全，《條例》第十六條明確了強制鑒定的范圍，第四十七條規定了不履行鑒定義務(wù)責任；第四，賦予行政機關(guān)強制排危的權力，在責任人拒不履行排危義務(wù)，而有可能影響社會(huì )安全時(shí)，允許行政機關(guān)墊資排危，費用由責任人承擔，《條例》第二十九條規定了危房強制治理措施，第四十九條明確了當事人不履行危房治理義務(wù)的法律責任。
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