行政處罰是建立在事實(shí)認定基礎上的法律適用，所以，行政處罰的基本問(wèn)題就是如何認定事實(shí)的問(wèn)題和如何正確選擇法律規范并加以適用的問(wèn)題。對于法律規范選擇的規則，立法法已有比較明確和具體的規定，理論界對這方面的研究也比較深入。但對于如何認定事實(shí)的問(wèn)題，即行政處罰的證據規則，理論界關(guān)注不多，立法中的規定也非常稀少，實(shí)踐中執法人員往往無(wú)所適從。因此本文打算結合行政處罰實(shí)踐對行政處罰的證據規則談?wù)匋c(diǎn)滴認識。
行政處罰需要明確的證據規則
《行政處罰法》規定行政處罰要查明案件事實(shí)。查明案件事實(shí)，行政機關(guān)只能依靠收集到的證據，這些證據中還包括當事人的反證。對于一個(gè)待證事實(shí)，經(jīng)常出現的情況是既有支持待證事實(shí)成立的證據，也有否認待證事實(shí)成立的證據。這時(shí)，行政機關(guān)需要排除關(guān)于待證事實(shí)不成立的可能性。但在絕大多數情況下，并不能排除關(guān)于待證事實(shí)不成立的所有的可能性，行政機關(guān)畢竟不是偵查機關(guān)，行政行為對效率的要求又比較高，處罰作為維護秩序的手段，其時(shí)效性要求較強，在現有條件下，要求排除一切可能性是做不到的，如果只要有一種可能性未被排除就不能認定事實(shí)的話(huà)，恐怕沒(méi)有幾個(gè)處罰決定可以做成，行政處罰制度也就失去維持秩序的作用了。所以這里面存在行政機關(guān)如何進(jìn)行證據判斷的問(wèn)題，也就是說(shuō) 行政處罰的事實(shí)認定需要有明確的、可操作性的證據規則。
二、行政處罰的證據規則應當與民事案件、刑事案件有所區別
在訴訟法的立法、理論和實(shí)務(wù)上，證據判斷標準一般都是二元的，刑事程序和民事程序的證據判斷標準各有不同。為什么同樣是對事實(shí)的認定，卻會(huì )采用不同的標準?原因在于刑事訴訟與民事訴訟的性質(zhì)不同。民事訴訟誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，對于一個(gè)待證事實(shí)，一方證據占有證明待證事實(shí)蓋然性上的優(yōu)勢，法官就據此認定待證事實(shí)。刑事訴訟要解決國家是否對被告人進(jìn)行刑罰制裁的問(wèn)題，出于對個(gè)人自由和權利的保護和防止濫施刑罰的目的，故而采用較高要求的標準（如不輕信口供原則等）。
行政處罰是法律對違反行政秩序的人給予的行政制裁，雖然與民事訴訟、刑事訴訟同屬法律適用的方式，但其與民事訴訟、刑事訴訟的性質(zhì)是不同的，它有著(zhù)自身的固有特點(diǎn)和獨特的功能。行政處罰是在近代以后才產(chǎn)生的，近代以前，刑罰是制裁的主要方式。隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì )事務(wù)日益復雜，秩序的專(zhuān)業(yè)化色彩越來(lái)越強，司法由于其非專(zhuān)業(yè)性和程序的復雜性不能完全適應這種變化。這種變化在客觀(guān)上需要有一種適應新形勢的制裁方式，它必須具有專(zhuān)業(yè)化和效率性的特點(diǎn)。從20世紀中葉開(kāi)始，許多違法行為由受刑罰制裁轉入行政處罰的范圍，行政部門(mén)漸漸成為法律適用的“大戶(hù)”。
既然行政處罰是與民事、刑事不同的制裁方式，那么行政處罰案件的證據規則就應當是獨立的，為行政處罰確定證據規則就必須考慮到行政處罰自身的功能和特點(diǎn)，尤其是專(zhuān)業(yè)性和效率性的特點(diǎn)。如果不考慮專(zhuān)業(yè)性和效率性，直接援引民事、刑事方面特別是刑事方面的證據規則，那么證據規則就會(huì )成為行政處罰不應有的負擔，行政處罰也就失去了其獨特的社會(huì )調整功能，從而使整個(gè)社會(huì )秩序的穩定遭到破壞。所以行政處罰的證據規則應當與民事案件、刑事案件有所區別。（美國行政裁決證據規則：一般準用民事案件“證據優(yōu)勢”標準，基于基本政策方面的考慮還規定了不同的證據規則，有的要求達到比證據優(yōu)勢標準低一些的標準即可，有的則要求超過(guò)證據優(yōu)勢標準，但不必達到刑事案件那么高的要求。）
行政處罰應當參照行政訴訟中審查具體行政行為時(shí)法院采用的證據規則
由于法律規定不夠明確，法院在行政訴訟中對行政處罰的事實(shí)認定部分進(jìn)行審查時(shí)，法官與行政機關(guān)在理解上容易產(chǎn)生分歧。如果行政訴訟中采用的證據規則與行政處罰的證據規則不同，那么行政處罰的證據規則對行政機關(guān)來(lái)說(shuō)是沒(méi)有什么意義的，因為法院對行政處罰合法性的判斷具有最終性。對行政機關(guān)來(lái)說(shuō)，行政處罰必須要能夠經(jīng)受起法院的審查，才是行政機關(guān)所追求的有意義的“合法性”。所以行政處罰的證據規則應當與行政訴訟中審查具體行政行為時(shí)法院采用的證據規則相同。
我國行政程序立法嚴重滯后，對證據規則規定不明確，《行政訴訟法》中卻作了一定的明確?！缎姓V訟法》第54條第項規定：主要證據不足的，人民法院可以判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)具體行政行為。根據該規定，法院如認為被訴行政處罰的事實(shí)認定屬于主要證據不足，就會(huì )否定行政機關(guān)的事實(shí)認定，撤銷(xiāo)處罰決定?；蛘哒f(shuō)，如果行政處罰不屬于主要證據不足，就不會(huì )被法院撤銷(xiāo)。法律從否定的角度明確了一個(gè)原則：如果主要證據不足，案件事實(shí)就不能進(jìn)行認定。這其實(shí)就是法律對行政處罰證明標準的規定。它告訴行政機關(guān)，當收集的證據達到一個(gè)最低的程度，即“不屬于主要證據不足”時(shí)，待證事實(shí)就被法律視為真實(shí)，行政機關(guān)就可以認定事實(shí)了。
行政處罰的舉證責任和證據種類(lèi)
根據行政法律的有關(guān)規定，在案件調查及查處階段，行政機關(guān)負有舉證責任，這明確要求辦案人員必須依據法律、法規、行政規章規定收集證據，以證明案件的真實(shí)情況。行政訴訟法規定行政案件進(jìn)入訴訟階段后，由被告人負舉證責任；同時(shí)規定，在訴訟過(guò)程中被告不得自行向原告和證人收集證據。我們的執法人員很容易在這個(gè)問(wèn)題上產(chǎn)生錯誤認識。比如執法人員查到一膠合板廠(chǎng)無(wú)生產(chǎn)許可證且甲醛含量超過(guò)室內排放標準，相對人辯解說(shuō)，該產(chǎn)品是建筑模板，僅在室外使用。執法人員要求相對人提供證據，否則就要給予處罰。這就顛倒了舉證責任。
證據在理論上有幾種分類(lèi)：根據證據的來(lái)源，可將證據分為原始證據和派生證據；以證據與待證事實(shí)、證據與證明對象之間的關(guān)系為標準，證據可分為直接證據和間接證據；根據證據的表現形式，證據還可分為言詞證據和實(shí)物證據。不同種類(lèi)的證據其證明效力以及證明效力大小各不相同，如何核實(shí)、認定是認定事實(shí)的關(guān)鍵。
五、行政處罰應當注意的具體證據規則
?。ㄒ唬┨峁┳C據的要求（最高法院規定）
當事人向人民法院提供書(shū)證原件的復制件、影印件或者抄錄件的，應當注明出處，經(jīng)該部門(mén)核對無(wú)異后加蓋其印章；被告提供的被訴具體行政行為所依據的詢(xún)問(wèn)、陳述、談話(huà)類(lèi)筆錄，應當有行政執法人員、被詢(xún)問(wèn)人、陳述人、談話(huà)人簽名或者蓋章（證據形式很重要）。被告提供的現場(chǎng)筆錄，應當載明時(shí)間、地點(diǎn)和事件等內容，并由執法人員和當事人簽名；當事人拒絕簽名或者不能簽名的，應當注明原因；有其他人在現場(chǎng)的，可由其他人簽名（不是必須有當事人簽名，也不是必須有其他人簽名，但法律、法規和規章對現場(chǎng)筆錄的制作形式另有規定的，從其規定）。
?。ǘ┳C據的核實(shí)、認定
行政機關(guān)應當圍繞證據的關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性，針對證據有無(wú)證明效力以及證明效力大小，進(jìn)行核實(shí)、認定。證據的關(guān)聯(lián)性是指證據與案件事實(shí)存在著(zhù)內在的必然的聯(lián)系（如檢驗報告的標準必須是企業(yè)應當執行的）；證據的合法性即證據的收集必須是合法的，必須是依照法定程序收集，并且符合法定形式要求的事實(shí)（如抽樣必須遵循規定的標準）；案例：如一食品企業(yè)有企業(yè)標準，其蛋白質(zhì)含量標準為10%，而監督抽查用推薦性國標（屬抽查細則確定的標準），其蛋白質(zhì)含量標準為20%，實(shí)測報告產(chǎn)品蛋白質(zhì)含量為11%，結論為不合格，那么就能以報告結論處罰該企業(yè)。證據的真實(shí)性是指作為證明案件事實(shí)的材料，必須是記載客觀(guān)真實(shí)情況或反映客觀(guān)真實(shí)情況的材料（如虛假陳述就不具有真實(shí)性，不能定案）。我們應特別注意最高法院的以下規定
1、 下列證據材料不能作為定案依據：嚴重違反法定程序收集的證據材料，以偷拍、偷錄、竊聽(tīng)等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料（不是合法權益的除外），以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料，當事人無(wú)正當事由超出舉證期限提供的證據材料（被告應在接到訴狀之日起10日內提供），被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納（如相對人在行政程序中拒不提供帳目、生產(chǎn)記錄、銷(xiāo)售記錄等，則即使在訴訟程序中提供，人民法院也不予采納，所以在行政程序中應問(wèn)明有無(wú)帳目、生產(chǎn)記錄、銷(xiāo)售記錄等，記錄其不提供的事實(shí)）。
2、下列證據不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據：被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據（必須處罰前取證，不能靠事后補證），被告在行政程序中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者聽(tīng)證權利所采用的證據（必須保證陳述、申辯、聽(tīng)證權利），原告或者第三人在訴訟程序中提供的、被告在行政程序中未作為具體行政行為依據的證據（行政程序中未采信的訴訟時(shí)無(wú)效）。
3、證明同一事實(shí)的數個(gè)證據，其證明效力一般可以按照下列情形分別認定：國家機關(guān)以及其他職能部門(mén)依職權制作的鑒定結論、現場(chǎng)筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經(jīng)過(guò)公證或者登記的書(shū)證優(yōu)于其他書(shū)證（應注意采集鑒定結論、現場(chǎng)筆錄、勘驗筆錄等）；視聽(tīng)資料和證人證言，原件、原物優(yōu)于復制件、復制品（應優(yōu)先獲取證據原件）；法定鑒定部門(mén)的鑒定結論優(yōu)于其他鑒定部門(mén)的鑒定結論（其他鑒定部門(mén)的鑒定結論效力不如法定鑒定部門(mén)的鑒定結論，應盡量送法定鑒定部門(mén)鑒定，但鑒定結論不是唯一、必須的證據）；原始證據優(yōu)于傳來(lái)證據；其他證人證言?xún)?yōu)于與當事人有親屬關(guān)系或者其他密切關(guān)系的證人提供的對該當事人有利的證言，出庭作證的證人證言?xún)?yōu)于未出庭作證的證人證言（不是沒(méi)有證明效力）；數個(gè)種類(lèi)不同、內容一致的證據優(yōu)于一個(gè)孤立的證據（承認孤證）。
4、以有形載體固定或者顯示的電子數據交換、電子郵件以及其他數據資料。其制作情況和真實(shí)性經(jīng)對方當事人確認（若得不到對方確認則不能與原件具有同等的證明效力，如傳真，但合同法有不同規定），或者以公證等其他有效方式予以證明的，與原件具有同等的證明效力。
5、 在庭審中一方當事人或者其代理人在代理權限范圍內對另一方當事人陳述的案件事實(shí)明確表示認可的，人民法院可以對該事實(shí)予以認定（行政程序也可審慎采用自認規則，但不能認為必須有相對人的自認）。但有相反證據足以推翻的除外。
6、下列證據不能單獨作為定案依據：未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應的證言；與一方當事人有親屬關(guān)系或者其他密切關(guān)系的證人所作的對該當事人有利的證言，或者與一方當事人有不利關(guān)系的證人所作的對該當事人不利的證言；應當出庭作證而無(wú)正當理由不出庭作證的證人證言；難以識別是否經(jīng)過(guò)修改的視聽(tīng)資料；無(wú)法與原件、原物核對的復制件或者復制品；經(jīng)一方當事人或者他人改動(dòng)，對方當事人不予認可的證據材料（并非不承認其效力）。
