文/孔凡太

建立外部董事制度的直接目標是為了增強董事會(huì )內部的制衡機制，但受公司治理路徑依賴(lài)性的制約，不同國家針對不同類(lèi)型企業(yè)要解決的問(wèn)題不一樣，制度設計的側重點(diǎn)也不同。該制度起源于美國，以1940年的《投資公司法》為標志，目的是為了解決“內部人控制”，后逐步演變?yōu)橐元毝瓰橹?。我?997年引入獨董制度，動(dòng)因是避免非流通股股東侵害流通股股東的權益，重點(diǎn)強調獨董要保持與大股東的獨立性。

最主要的制衡應體現在董事會(huì )內部

新型國資監管體制建立后，解決了國企出資人長(cháng)期不到位的問(wèn)題，各級國資監管機構都將破解國有獨資公司的治理問(wèn)題擺在首要位置。2004年國務(wù)院國資委率先建立外部董事制度，目的是規范董事會(huì )運作，變革“一把手”體制。北京、上海、江蘇等不少省市相繼建立外部董事制度，山東省2006年底向省管企業(yè)派出了首批外部董事，由國資委聘任并對其履職情況進(jìn)行考核評價(jià)，薪酬由國資委確定，不與派駐企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益掛鉤(以下“省管企業(yè)”、“省國資委”指山東省管企業(yè)、山東省國資委)。

1993年《公司法》實(shí)施以后，多數省管企業(yè)在首輪公司制改造中都通過(guò)“翻牌”方式建立了公司治理結構。受產(chǎn)權結構單一的制約，董事都是“內部人”，在傳統干部管理體制下董事長(cháng)與其他董事之間事實(shí)上是正副職關(guān)系，往往是“家有千口，主事一人”，票決制難以落到實(shí)處，董事會(huì )“有其形而無(wú)其神”，規范運作無(wú)從談起。由于董事會(huì )缺位、越位、錯位現象普遍，導致整個(gè)公司治理結構運轉癱瘓，無(wú)法形成立體的“框架結構”，還是一個(gè)扁平化的“領(lǐng)導班子”。公司治理機構權責不清，省國資委行使股東會(huì )職權找不到著(zhù)力點(diǎn)，經(jīng)理層不能獨立履行職責，監事會(huì )難以準確地監督，領(lǐng)導人員混崗分工一體化運行，黨政聯(lián)席會(huì )仍是最主要的決策方式，“一把手”體制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。

缺乏有效的制衡機制是一切公司治理問(wèn)題的企業(yè)內部根源，而最主要的制衡應體現在董事會(huì )內部。董事會(huì )產(chǎn)生的動(dòng)因是“管辦分離”，在企業(yè)界稱(chēng)為“所有權與經(jīng)營(yíng)權分離”，理論界說(shuō)是“信任托管”關(guān)系的產(chǎn)物。這些觀(guān)點(diǎn)是準確的，但忽略了一個(gè)要素——董事會(huì )是與產(chǎn)權多元化相伴而生的，是許多人出資辦學(xué)校、企業(yè)后共同信托的產(chǎn)物。如果說(shuō)議會(huì )制體現了“人權”的民主，董事會(huì )制度則體現“產(chǎn)權”的民主。董事代表推選自己股東的利益，相互之間具有天然的制衡關(guān)系，這是董事會(huì )實(shí)行“票決制”的基礎，是實(shí)現民主、多數人決策的保證。國有獨資公司產(chǎn)權結構單一，董事會(huì )內部的制衡機制缺少來(lái)自產(chǎn)權的基礎，這是規范省管企業(yè)公司治理結構繞不開(kāi)的難題和關(guān)鍵點(diǎn)。

外部董事制度是鑰匙

建立外部董事制度，是在產(chǎn)權結構單一的前提下解決省管企業(yè)董事會(huì )內部制衡機制的有效途徑，是規范公司治理結構這項系統工程中最重要的一把鑰匙，對于國資監管體系建設具有重要意義。

首先，外部董事制度為規范董事會(huì )運作植入了內在動(dòng)力。已派出外部董事的省管企業(yè)反映，外部董事對董事會(huì )的運作要求比較嚴格，規章制度不健全或落不到實(shí)處他們不答應，董事會(huì )會(huì )議議題論證不充分他們不同意上會(huì )，“事情再急也不能亂了程序”，董事會(huì )比以前“難開(kāi)了”，運作的規范性有了質(zhì)的改善，凡重大問(wèn)題都能提交董事會(huì )研究。有些曾擔任省管企業(yè)副職的外部董事說(shuō)：“原企業(yè)的所有決策都是黨政聯(lián)席會(huì )一攬子研究，議題一般都是匆匆而過(guò)，大家基本上不發(fā)表不同意見(jiàn)；有意見(jiàn)的也不愿講，因為一把手負總責。做外部董事后，企業(yè)不可能讓我們參加黨政聯(lián)席會(huì )，參加董事會(huì )發(fā)表意見(jiàn)也不再看別人的臉色，有啥說(shuō)啥。這不是人變了，而是體制機制變了”。還有不少人反映，派出外部董事后從制度上防止了企業(yè)重大決策一個(gè)人說(shuō)了算，不再像原來(lái)是依靠主要負責人的素質(zhì)。

其次，外部董事制度能夠提高決策質(zhì)量。從省管企業(yè)的實(shí)踐看，外部董事對董事會(huì )決策至少起到了三個(gè)作用：一是外部董事比較超脫，以在董事會(huì )上行使表決權為主要職責，能夠客觀(guān)、獨立地根據個(gè)人判斷發(fā)表意見(jiàn)，保證了董事會(huì )真正實(shí)現民主、科學(xué)決策；二是外部董事受所任職企業(yè)傳統觀(guān)念和慣性思維影響較小，能夠跳出來(lái)進(jìn)行決策，董事在專(zhuān)業(yè)特長(cháng)和能力閱歷上能夠實(shí)現優(yōu)勢互補，有利于增加董事會(huì )進(jìn)行商業(yè)判斷時(shí)的整體經(jīng)驗厚度；三是能夠產(chǎn)生“鯰魚(yú)效應”，帶動(dòng)內部董事增強責任意識，充分發(fā)表意見(jiàn)，謹慎行使表決權。

第三，外部董事制度能夠促進(jìn)公司治理結構規范運轉。外部董事到位，尤其是超過(guò)半數以后，為董事會(huì )與經(jīng)理層、黨委會(huì )的有效分離奠定了組織基礎，能夠保證公司治理機構在人員配置上的相對獨立。董事會(huì )運作規范、履職能力不斷提高，有利于規范出資人與董事會(huì )的信任托管關(guān)系，為省國資委依法規范履行出資人職責創(chuàng )造了條件；董事逐步從執行性事務(wù)中退出來(lái)，是決策與執行分開(kāi)的前提，有利于理順董事會(huì )與總經(jīng)理的委托代理關(guān)系；經(jīng)理層獨立承擔日常經(jīng)營(yíng)管理職責，有利于更好地發(fā)揮監事會(huì )的監督檢查作用；依法對重大事項統一行使決策權，為黨委會(huì )找準定位提供了環(huán)境，有利于發(fā)揮黨組織的政治核心作用。

第四，外部董事制度能夠促進(jìn)國資監管體系建設。外部董事占董事會(huì )多數以后，對于董事會(huì )能夠規范運作、相關(guān)制度和機制建設到位的企業(yè)，省國資委將把高管的選聘權、考核權和分配權歸還董事會(huì )，為建立出資人、董事會(huì )和總經(jīng)理三者之間的責任傳遞鏈條提供保證，有利于實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值責任的層層分解。領(lǐng)導人員分層分類(lèi)管理體制的逐步規范，也為建立分層分類(lèi)考核評價(jià)體系創(chuàng )造了條件，省國資委考核評價(jià)董事會(huì )體現了國有資產(chǎn)保值增值的共同要求；董事會(huì )考核評價(jià)經(jīng)理層體現本企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的個(gè)性化要求、高管個(gè)體的崗位職責，能夠提高考核評價(jià)的針對性和科學(xué)性。實(shí)現個(gè)性化考核評價(jià)是進(jìn)一步健全完善激勵約束機制的基礎，有利于更好地激發(fā)企業(yè)領(lǐng)導干事創(chuàng )業(yè)的激情。

建立外部董事制度是為了增強董事會(huì )內部的制衡，但制衡是手段而不是目的，更不能將制衡等同于制約，這一制度與發(fā)揮企業(yè)家作用、鼓勵董事長(cháng)干事創(chuàng )業(yè)不矛盾。在產(chǎn)權多元化的企業(yè)，盡管董事長(cháng)表決時(shí)與其他董事享有同等權利，但他是大股東或首席代表，來(lái)自股東會(huì )的支持力度要大于其他董事。我們要變革“一把手”體制，但不否定董事長(cháng)在企業(yè)的核心作用，在制度設計時(shí)要充分考慮這點(diǎn)。外部董事的工作特點(diǎn)，決定了他們不會(huì )干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，多數情況下不是給企業(yè)“出主意”，而是對企業(yè)的“主意”進(jìn)行判斷。企業(yè)家的作用首先應該體現在企業(yè)發(fā)展戰略上，而國企在計劃體制下不需要發(fā)展戰略，直到現在對戰略規劃的重視程度仍然不夠。強調企業(yè)的決策與執行分開(kāi)，就是為了把董事長(cháng)從瑣碎的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性事務(wù)中解放出來(lái)，轉變長(cháng)期形成的思維方式和工作習慣，集中精力謀劃企業(yè)的發(fā)展戰略，抓好企業(yè)改革發(fā)展的大事。

作者為山東省國資委黨委副書(shū)記、紀委書(shū)記