陳 平\文
城市公用事業(yè)領(lǐng)域那些特殊國有企業(yè)，長(cháng)期以來(lái)被視為“福利部門(mén)”，成為計劃經(jīng)濟的“最后堡壘”。在城市公用事業(yè)管理體制改革方面，遠遠滯后于一般國企改革。作者在參考大量國內外有關(guān)文獻和深入杭州市公用事業(yè)有關(guān)部門(mén)多次調查、討論基礎上，完成本方案的設計。方案從對杭州市公用事業(yè)管理的發(fā)展與現狀的介紹入手，對近年來(lái)杭州市公用事業(yè)管理體制的改革進(jìn)展加以客觀(guān)評述，然后指出了目前存在的主要問(wèn)題。在結論部分，作者分別從地方公用事業(yè)法規建設，實(shí)現真正意義上的政企分離，破除行業(yè)壟斷、促進(jìn)公用事業(yè)競爭，設計科學(xué)而又實(shí)用的價(jià)格模型，鼓勵公用事業(yè)投資主體多元化等五個(gè)方面提出了全面改革的設計方案。這一方案對我國沿海和內陸各城市的公用事業(yè)管理體制改革均有一定參考價(jià)值。
杭州市公用事業(yè)管理的現狀
杭州市公用事業(yè)自建國以來(lái)直到1991年一直由市建委直接管理。1991年經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準成立了杭州市市政公用局，對杭州市的市政工程和公用事業(yè)實(shí)施全面管理。2002年4月，又將市環(huán)衛局的部分部門(mén)并入，組建了杭州市市政市容管理局。目前，杭州市公用事業(yè)的具體管理采用以下框架模式。首先，設立杭州市公用事業(yè)監管中心對城市公用事業(yè)進(jìn)行微觀(guān)層面的行業(yè)管理，涉及自來(lái)水、煤氣、公交等公用企業(yè)的投訴處理，檢查監督等。其次，對于各行業(yè)的宏觀(guān)政策規劃、制定和企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證頒發(fā)，則設立專(zhuān)門(mén)的城市供水管理處、燃氣熱力管理處以及公共交通管理處負責。
公用事業(yè)管理體制改革的進(jìn)展
杭州作為長(cháng)江三角洲的經(jīng)濟核心城市之一，在城市公用事業(yè)管理體制改革方面取得了一定的成績(jì)。特別是建立杭州市市政公用局十年來(lái)，在政企關(guān)系、競爭機制、價(jià)格機制和投資機制等方面都進(jìn)行了一些改革探索。
在政企關(guān)系方面，2002年對政府機構設置進(jìn)行了大刀闊斧的改革調整，新組建了杭州市市政市容管理局。對一部分公用系統部門(mén)實(shí)行了產(chǎn)權多元化和企業(yè)化改制，如杭州市市政公用建設監理公司實(shí)行了股份合作制，杭州市排水管理處則引進(jìn)了公司制管理。在競爭機制方面，引入了特許投標制，如杭州市在2000年9月通過(guò)特許投標將市政公用局所屬的赤山埠水廠(chǎng)30年的經(jīng)營(yíng)權以1.5億元的價(jià)格拍賣(mài)給錢(qián)江水利發(fā)展有限公司，在非自然壟斷的供水領(lǐng)域引入直接競爭。在價(jià)格機制方面，杭州市從2002年開(kāi)始實(shí)施自來(lái)水分步計價(jià)制，有利于節約水資源且增加了公用事業(yè)收入。此外在公用事業(yè)價(jià)格調整中，還試行了價(jià)格聽(tīng)證會(huì )制度。最后，在投資機制方面，2000年建立了多元投資的杭州大眾公共交通有限公司（共有杭州大眾出租股份有限公司、杭州市公交總公司、杭州市煤氣公司和民營(yíng)的中城客車(chē)有限公司四方投資），并通過(guò)拍賣(mài)赤山埠水廠(chǎng)獲得1.5億元城市建設資金。
現存的主要問(wèn)題
雖然杭州市公用事業(yè)管理體制改革已經(jīng)取得相當進(jìn)展，但是由于“政府管理模式”的長(cháng)期影響，各方面的問(wèn)題仍比較突出。這主要體現在改革思路不夠開(kāi)闊，受到既得利益和原有體制的束縛；改革力度不夠，公用事業(yè)的“福利部門(mén)”觀(guān)念沒(méi)有根本打破。具體存在以下幾個(gè)問(wèn)題：
政企尚未真正徹底分離。目前的機構改革只是在形式上實(shí)現了政府監管部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)和公用企業(yè)的分離，政府與下屬企事業(yè)部門(mén)之間的依存關(guān)系仍遠沒(méi)有打破。這套改革方案在科學(xué)性和合理性上也存在問(wèn)題，例如幾個(gè)政府管理機構的權限仍然十分有限，對公用產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格管理，以及對公用企業(yè)違規處罰的執法等重要職能仍分散于政府其他機關(guān)中。這不利于實(shí)現公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)的集中化、合理化、專(zhuān)業(yè)化的高效管理。其次，公用企業(yè)尚未完全走向市場(chǎng)，不少企業(yè)仍沿用事業(yè)部門(mén)的管理方式，效率偏低，相關(guān)公用事業(yè)部門(mén)之間也沒(méi)有形成發(fā)揮規模和范圍經(jīng)濟效益的協(xié)同效應。
市場(chǎng)壟斷依然存在，競爭機制遠未充分發(fā)育。如，杭州市自來(lái)水總公司，目前，一家公司就垂直壟斷了杭州市制水、輸水和售水三大業(yè)務(wù)。在非自然壟斷的制水和售水領(lǐng)域均維持著(zhù)獨家壟斷經(jīng)營(yíng)局面。赤山埠水廠(chǎng)雖已拍賣(mài)，但仍與其它水廠(chǎng)一樣由政府定價(jià)，并沒(méi)有實(shí)現制水領(lǐng)域的競爭性經(jīng)營(yíng)。
缺乏科學(xué)的價(jià)格管理模型。當前雖然在自來(lái)水計價(jià)方式方面進(jìn)行了一些改革，但在公用事業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)定價(jià)和調價(jià)方面并沒(méi)有一系列科學(xué)、合理的定價(jià)模型作為根本指導，這不利于促進(jìn)社會(huì )分配效率，刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護企業(yè)發(fā)展潛力。其次，目前杭州市政府對城市公用事業(yè)的補貼金額仍然十分巨大，成為杭州市財政的一個(gè)巨大包袱。例如，目前僅杭州市管道煤氣公司運營(yíng)一年的補貼額就在4000萬(wàn)元左右，杭州市公交總公司每年用于票價(jià)優(yōu)惠（老人、軍人等）的補貼也超過(guò)1500萬(wàn)元。
投資來(lái)源單一，資金缺口較大。在投資機制改革方面，杭州市公用事業(yè)管理并沒(méi)有實(shí)現體制上的根本突破，政府財政仍是基本來(lái)源。而且資產(chǎn)運營(yíng)主體仍是政府部門(mén)，具有政資不分的種種弊病，如缺乏激勵，投資效率低下，易滋生腐敗等等。未來(lái)幾年，總投資約15億元的天然氣工程（門(mén)站及高、中、低壓輸氣管網(wǎng)）和總投資約12億元的城市自來(lái)水“一戶(hù)一表、計量出戶(hù)”等工程的資金籌措均存在巨大的缺口。
改革方案設計
建立較為完備的城市公用事業(yè)管理的地方法規體系，確保各項改革有法可依。在全國性的有關(guān)法律尚未出臺之前，可參考國內外公用事業(yè)管理先進(jìn)城市的現行法規，出臺一些針對杭州市具體情況的地方性法規和規章。
首先，要修改和完善現有的《杭州市城市排水管理辦法》（2000年12月29日頒布）、《杭州市城市公共客運管理條例》（2000年10月15日頒布）、《杭州市城市供水管理條例》（1999年11月1日頒布）、《杭州市燃氣管理條例》（1998年10月24日頒布）、《杭州市地下水管管理條例》（1997年6月25日頒布）等法規。其次是制定《杭州市城市污水處理管理條例》、《杭州市城市公用事業(yè)投融資管理辦法》等一系列新法規。此外，由新組建的杭州市公用事業(yè)管理處取代目前的城市管理行政執法局作為執法部門(mén)，通過(guò)內部招聘，引進(jìn)人才等方式建立具有公用事業(yè)管理專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的執法隊伍。最后，還應建立杭州市公交消費者協(xié)會(huì )、自來(lái)水消費者協(xié)會(huì )、燃氣消費者協(xié)會(huì )三大專(zhuān)業(yè)性組織，代表廣大公用事業(yè)消費者履行有效的社會(huì )監督職能。
真正實(shí)現政企分離，對政府管理機構和公用企業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步改革。首先，將現有的杭州市公用事業(yè)監管中心改組為“杭州市公用事業(yè)管理處”，其職能除目前微觀(guān)層面的行業(yè)管理外，還將包括原市政市容管理局政策法規處分管的起草、制定公用事業(yè)管理法規，原市物價(jià)局管理的公用事業(yè)價(jià)格制定和監督，以及原城市管理行政執法局負責的對公用企業(yè)不正當競爭行為的違規處罰等職能。
其次，將杭州市供水管理處，燃氣熱力管理處以及公共交通管理處分別改組為杭州市公共交通管理辦公室，杭州市供水管理辦公室和杭州市燃氣管理辦公室，對公用事業(yè)各具體行業(yè)進(jìn)行宏觀(guān)管理并負責企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證的頒發(fā)和修改。
最后，要徹底切斷公用企業(yè)對政府的依存關(guān)系，對現有公用企業(yè)按現代企業(yè)制度改造重組，完全實(shí)施市場(chǎng)化運作，形成高效率的經(jīng)營(yíng)機制。具體而言，對城市公交行業(yè)，可在現市公交總公司基礎上組建杭州市公交集團公司，構筑大都市公共交通客運服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，并實(shí)施跨地區的公交發(fā)展戰略，如承包寧波、溫州等城市的公交線(xiàn)路經(jīng)營(yíng)。對產(chǎn)生供水行業(yè)，將市政市容管理局下屬的杭州市排水管理處等行政部門(mén)與杭州市自來(lái)水總公司合并，組建杭州市水務(wù)集團公司。
實(shí)行垂直分離，破除壟斷，促進(jìn)公用事業(yè)競爭。以杭州市自來(lái)水行業(yè)為例，可按照自然壟斷產(chǎn)業(yè)的直接競爭理論，對生產(chǎn)、管網(wǎng)輸送和銷(xiāo)售三大塊進(jìn)行分離（目前可先在杭州市自來(lái)水總公司內建立若干獨立核算的有限公司）。在生產(chǎn)領(lǐng)域，應引入直接競爭。目前杭州市六大水廠(chǎng)中的赤山埠水廠(chǎng)經(jīng)營(yíng)權已拍賣(mài)，其它五家水廠(chǎng)（九溪水廠(chǎng)、清泰水廠(chǎng)、祥符水廠(chǎng)、南星水廠(chǎng)、三墩水廠(chǎng)）也可逐步通過(guò)各種方式引入社會(huì )資本和先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)方式。六家制水企業(yè)間可通過(guò)競價(jià)上網(wǎng)的方式相互競爭，由杭州市自來(lái)水輸送公司優(yōu)先采購自來(lái)水價(jià)格較低的水廠(chǎng)提供的產(chǎn)品。對具有自然壟斷性的輸水業(yè)務(wù)，可委托杭州市自來(lái)水輸送公司獨家經(jīng)營(yíng)，但應與市公用事業(yè)管理處簽訂經(jīng)營(yíng)合同，接受政府和各專(zhuān)業(yè)消協(xié)組織的監督。在時(shí)機成熟時(shí)，還可實(shí)施每隔若干年一次的特許專(zhuān)營(yíng)權招標，使該公司承受一定的風(fēng)險和壓力，不斷改進(jìn)效率和服務(wù)。
杭州市公用事業(yè)價(jià)格機制改革的核心問(wèn)題是設計科學(xué)而又實(shí)用的價(jià)格模型，其基本原理應參照英國的最高限價(jià)模型。在實(shí)際操作中，考慮到杭州市公用事業(yè)各行業(yè)的技術(shù)和管理現狀，可采取分步實(shí)施的策略。仍以自來(lái)水行業(yè)為例，由于目前各水廠(chǎng)在自然條件、生產(chǎn)設備、人員素質(zhì)和數量等方面都存在較大的差異，決定了各水廠(chǎng)生產(chǎn)成本必然不同，從而影響到最終供水價(jià)格水平。因此第一步，即近期內，水廠(chǎng)的供水價(jià)格仍由政府協(xié)調制定，作為市自來(lái)水輸送公司的采購成本價(jià)，并全額轉移到自來(lái)水到戶(hù)價(jià)格中。但將來(lái)條件成熟時(shí)，再實(shí)施第二步“競價(jià)上網(wǎng)”，不再需要政府為各水廠(chǎng)制定供水價(jià)格，從而實(shí)現自來(lái)水生產(chǎn)和輸送企業(yè)之間由行政協(xié)調關(guān)系轉變?yōu)槭袌?chǎng)協(xié)調關(guān)系。
此外，杭州市公用事業(yè)目前的財政補貼制度可改革為公用事業(yè)價(jià)格調節基金制。針對各種非經(jīng)營(yíng)性虧損風(fēng)險（如自然災害、宏觀(guān)經(jīng)營(yíng)環(huán)境變化等），通過(guò)設立價(jià)格調節基金來(lái)保證杭州市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的穩定供應和城市的正常運轉?；鹂梢钥紤]以下來(lái)源：將公用企業(yè)產(chǎn)權或經(jīng)營(yíng)權轉讓的部分收益作為公用事業(yè)價(jià)格調節基金的啟動(dòng)資金；然后，每年將各公用企業(yè)實(shí)現利潤額的一定比例（如1-2 %）作為基金的持續性來(lái)源。公用事業(yè)價(jià)格調節基金應列入專(zhuān)門(mén)帳戶(hù)，由杭州市公用事業(yè)管理處批準后才能專(zhuān)款專(zhuān)用。
鼓勵公用事業(yè)投資主體多元化，形成合理的產(chǎn)權結構。杭州市公用事業(yè)資產(chǎn)量巨大，但基本上是國有資產(chǎn)，且實(shí)質(zhì)上市政市容管理局直接管理，投資來(lái)源也基本上來(lái)自政府財政投入。因此，有必要設立一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體把政府的投融資職能置換出來(lái)，以實(shí)現政資分離。參考國內先期改革城市經(jīng)驗，可由政府授權建立杭州市城市建設投資公司或杭州市公用事業(yè)建設投資公司，成為杭州市公用事業(yè)投融資主體，真正取代政府的投融資職能。同時(shí)，建立相應投資監管體系，包括《杭州市公用事業(yè)推薦項目資料庫》、“杭州市公用事業(yè)投資可行性研究基金”和“杭州市公用事業(yè)項目實(shí)施跟蹤MIS系統”等。此外，還應根據《杭州市公用事業(yè)投融資管理辦法》中的有關(guān)規定對境內外城市公用事業(yè)投資者的利益給予合理的“可信性”承諾。
在現有條件下可以考慮以下幾種投融資渠道：
一是科學(xué)規劃、合理使用城市建設稅和公用事業(yè)附加費等行政性收費。
二是通過(guò)金融機構或與金融機構聯(lián)手發(fā)行杭州市城市建設債券，將閑散的消費資金轉化為公用事業(yè)生產(chǎn)資金。
三是有限轉讓公用設施產(chǎn)權和經(jīng)營(yíng)權，如對一部分水廠(chǎng)、煤氣制備廠(chǎng)和公交線(xiàn)路可實(shí)行招標、拍賣(mài)。
四是嘗試用BOT和TOT方式吸引外資，引入先進(jìn)的城市公用事業(yè)技術(shù)、管理，主要方向是杭州市自來(lái)水和煤氣行業(yè)。
五是充分利用戶(hù)外廣告使用權融資購買(mǎi)公交車(chē)輛和修建公交候車(chē)廊等城市公交設施。
（作者單位：杭州商學(xué)院）
