1、住房公積金行政執法現狀、存在問(wèn)題及原因
我國住房公積金制度1991年率先從上海市建立，至今已有十四年。為規范運作，國務(wù)院于1999年頒布了《住房公積金管理條例》，經(jīng)過(guò)幾年的探索實(shí)踐，2002年又進(jìn)行了修訂，成為公積金執法的基礎法律依據。根據建設部公布的數據，到2005年底，全國住房公積金繳存總額為9759.5億元，繳存余額為6259.5億元，按規定用途累計提取3499.9億元，發(fā)放貸款2833.9億元，實(shí)際繳存人數為6329.37萬(wàn)人，住房公積金管理部門(mén)依據《條例》全面開(kāi)展住房公積金制度建立工作取得階段性成果，為提高職工購建住房能力，改善居民住房條件發(fā)揮了重要作用。然而從制度建立情況看，我國住房公積金覆蓋率低，而且主要集中在行政事業(yè)單位和效益較好的國有企業(yè)，根據國家統計局公布的有關(guān)資料，2005年末全國城鎮就業(yè)人員總數為27331萬(wàn)人，參加繳存住房公積金的職工僅占全國城鎮就業(yè)人數的23.2%，大部分城鎮就業(yè)人員尤其是中低收入職工還沒(méi)有享受住房公積金的優(yōu)惠政策，住房公積金的社會(huì )保障作用還沒(méi)有得到充分發(fā)揮。目前各地住房公積金歸集大部分處于自愿狀態(tài)，住房公積金管理中心對不按規定為職工繳存住房公積金進(jìn)行執法處罰工作基本還沒(méi)有開(kāi)展。住房公積金行政執法難的原因主要有以下幾個(gè)方面：
1.公眾法律意識淡薄，沒(méi)有為公積金行政執法提供良好的外部條件。一些單位對住房公積金的歸集、使用性質(zhì)認識不清，有的單位負責人認為繳存住房公積金是增加單位負擔，不履行繳存義務(wù)。部分企業(yè)負責人認為《條例》雖具有一定的法規性質(zhì)，但最終并不是法律。對企業(yè)來(lái)說(shuō)，按照企業(yè)法人代表14項權力和《企業(yè)法》管理企業(yè)，職工能發(fā)到工資就行了；甚至部分人認為住房公積金就是為職工存點(diǎn)錢(qián)，意義不大，再說(shuō)要減少股東的既得利益，股東大會(huì )也不會(huì )同意；還有的企業(yè)負責人干脆說(shuō)，大多數企業(yè)沒(méi)有繳存，我們也不繳存。職工方面，有的職工維權意識淡薄，有的雖然想讓單位給繳存公積金，但由于受當前勞動(dòng)力資源比較充裕的大環(huán)境影響，勞動(dòng)用工的主動(dòng)權主要在企業(yè)，對于建立公積金制度，職工為保住工作崗位只能是敢怒不敢言。
2.現有的法規存有一些明顯不足。主要表現為：第一，現有法規可操作性不強。國務(wù)院《住房公積金管理條例》明確規定住房公積金管理中心具有行政處理和行政處罰權力，但沒(méi)有出臺具體化的行政執法實(shí)施細則，對管理中心的具體行政執法權限沒(méi)有詳細而具體的規定，導致管理中心對違反《條例》的行為進(jìn)行行政執法和行政處罰難以實(shí)施操作。第二，強制性不足。公積金管理部門(mén)作為執法主體，《條例》所賦予的執法手段單一，缺乏法律賦予的強制執行手段和必要的檢查審計權，如查封、凍結、劃撥等，使得住房公積金管理部門(mén)面對違反《條例》規定不建立住房公積金制度的行為感到力不從心或束手無(wú)策。第三，職工維護自己的合法權益缺乏法律依據?！稐l例》中只提到職工有權查詢(xún)本人住房公積金，有權揭發(fā)、檢舉、控告挪用住房公積金的行為，但對單位不按規定為職工繳存住房公積金的，沒(méi)有明確提出職工自身的維權渠道。公積金糾紛解決途徑不明確。雖然有人認為，《條例》第三十八條可以做為職工申請勞動(dòng)仲裁的理由，但是在實(shí)際操作中，勞動(dòng)仲裁部門(mén)無(wú)法對此進(jìn)行仲裁。一方面，《勞動(dòng)法》和《企業(yè)勞動(dòng)爭議處理條例》規定的勞動(dòng)仲裁范圍不包括住房公積金爭議和糾紛，另一方面，按照國務(wù)院組成部門(mén)“三定方案”，住房公積金問(wèn)題屬建設部門(mén)管理監督的職能之一，不屬于勞動(dòng)部門(mén)職能范圍。因此，勞動(dòng)者就住房公積金糾紛提起勞動(dòng)仲裁時(shí)，勞動(dòng)仲裁部門(mén)因為沒(méi)有相應的法律依據，一般是不予受理的?？梢哉f(shuō)，一旦公積金管理部門(mén)執法缺位，職工的合法權益很難通過(guò)其他渠道得到保障。
3.部分繳存單位確實(shí)存在實(shí)際困難，使公積金行政執法難以實(shí)施。隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制改革不斷深化，一大批國有企業(yè)由于改制，原來(lái)已建立住房公積金制度的職工因身份的改變而停繳了住房公積金。近年來(lái)的事業(yè)單位改革也使一些職工出現了斷繳。在實(shí)際工作中，通過(guò)對各單位住房公積金繳存行為的分析，我們發(fā)現，凡拖繳、欠繳住房公積金的，多半是一些貧困、改制企業(yè)。就貧困企業(yè)和改制企業(yè)而言，由于其經(jīng)營(yíng)狀況和資金來(lái)源情況不穩定，又直接關(guān)系到“改革、發(fā)展和穩定”，在經(jīng)濟利益與社會(huì )穩定兩大利益的取舍問(wèn)題上，管理中心必須從維護社會(huì )穩定的大局出發(fā)，對企業(yè)的住房公積金欠繳問(wèn)題，暫時(shí)還只能停留在政策宣傳與引導這兩個(gè)方面，通過(guò)正規的執法建議書(shū)或者上門(mén)催繳等方式，督促單位繳納住房公積金，強制執行目前看是行不通的。
4.住房公積金自身執法能力缺失。第一，住房公積金管理中心的單位定性造成其行政執法的權威性不強。國務(wù)院的《住房公積金管理條例》規定：“管理中心是直屬城市人民政府的不以營(yíng)利為目的的獨立的事業(yè)單位”。事業(yè)單位的性質(zhì)使得管理中心雖然依照行政法規具有行政執法權，但從實(shí)際工作來(lái)看，管理中心在單位、企業(yè)和公眾中的執法主體權威性不夠，在具體遇到執法阻礙時(shí)明顯力不從心。第二，現行的管理體制使得住房公積金管理工作社會(huì )影響力不夠。我國住房公積金實(shí)行住房公積金管理委員會(huì )決策、管理中心運作、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲、財政監督的原則，雖然各地成立了管委會(huì )，負責對公積金管理和使用情況進(jìn)行決策和監督，但在實(shí)際操作過(guò)程中，住房公積金歸集往往是公積金管理中心一個(gè)部門(mén)進(jìn)行推動(dòng)，工作力度較小。第三，住房公積金管理中心執法檢查權力缺失使其無(wú)法依據客觀(guān)實(shí)際，對違法單位制訂出具體的處罰措施并實(shí)施有效監督?！稐l例》規定，管理中心對不辦理繳存登記或不設立賬戶(hù)的單位可以責令限期辦理，逾期不辦理的可以罰款。但管理中心不能像財政、審計等部門(mén)那樣對住房公積金繳存單位的財務(wù)帳薄和銀行賬戶(hù)進(jìn)行查(審)閱，單位該為多少名職工辦理住房公積金繳存登記、每月該繳多少住房公積金，管理中心掌握不了客觀(guān)、真實(shí)、具體的數字，致使對當事人所下達的處罰措施無(wú)法具體化。畢竟管理中心從目前的管理手段上，還無(wú)法真實(shí)客觀(guān)地反映出每個(gè)住房公積金繳存單位的具體從業(yè)人員、月工資標準以及單位經(jīng)營(yíng)狀況等，在被檢查單位不配合、不協(xié)助或者拒絕提供有關(guān)財務(wù)憑證的情況下，管理中心無(wú)法下達處罰決定。第四，管理中心自身執法機構和人員還不能適應工作要求。根據《行政處罰法》和相關(guān)法規的規定，管理中心進(jìn)行執法檢查，做出行政處理、處罰的決定，必須嚴格遵循法律程序和相關(guān)執法要求。這就要求管理中心必須設立專(zhuān)門(mén)的執法機構和執法人員，同時(shí)，執法人員必須熟練掌握有關(guān)法律知識，具備良好的素質(zhì)，嚴格做到依法行政，從全國公積金管理機構現狀來(lái)，這種機構的設置和人員的配備是大部分管理中心都不具備的。
2、加強住房公積金管理行政執法的對策
實(shí)施住房公積金行政執法是各級管理部門(mén)當前急需開(kāi)展的一項重要工作。筆者認為，住房公積金行政執法應從以下幾個(gè)方面開(kāi)展：
1.行政執法和宣傳發(fā)動(dòng)相結合，創(chuàng )造良好的行政執法環(huán)境和氛圍?！蹲》抗e金管理條例》第三十七條規定：“單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為單位職工辦理住房公積金設立手續的，由住房公積金管理中心責令限期辦理，逾期不辦理的，處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款”國家、省、市下發(fā)的文件對住房公積金制度建立也都有明確的規定。通過(guò)政策宣傳，讓全社會(huì )充分認識到建立住房公積金制度是國家法規賦予的義務(wù)尤為重要。多年來(lái)，各級政府的規范性文件印發(fā)了不少，但時(shí)至今日，仍將它作為一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，其原因就有說(shuō)服解釋有余，行政執法不足的問(wèn)題，致使法規缺乏其應有的約束力。應該在宣傳解釋的同時(shí)，加強行政執法，適時(shí)對一些違反《條例》的典型案件進(jìn)行行政執法活動(dòng)，使這項工作真正走上法制化的軌道。
2.完善和健全法律法規體系，為公積金行政執法提供法律依據。一是要落實(shí)住房公積金管理中心執法主體資格，賦予中心執法檢查權，明確公積金管理中心可以獨立或提請財政及審計部門(mén)對應建公積金制度單位的有關(guān)會(huì )計賬薄進(jìn)行檢查。二是賦予職工個(gè)人追討公積金的權力。職工對單位不按規定為其繳存住房公積金的，可以向勞動(dòng)仲裁機構申請追討裁決，也可直接向人民法院提起訴訟。三是盡快出臺住房公積金行政執法有關(guān)實(shí)施細則。在《行政處罰法》的框架內，制定出臺全國統一的合理、合法、可操作性強的住房公積金行政執法實(shí)施細則，為住房公積金行政執法提供依據。
3.嚴密法律程序，提高管理中心的執法能力。首先，在住房公積金管理中心內部設立執法機構，加大資金投入，配置執法必需的硬件設施。其次，加強執法力量，吸收熟悉法律和住房公積金管理知識的人才充實(shí)執法隊伍，負責住房公積金的監督檢查和行政執法工作。對不按規定建立住房公積金制度的單位，依法進(jìn)行查處，對擠占、挪用、違規提取或違規套取住房公積金行為進(jìn)行立案調查。第三，加強宣傳，提高公眾參與度，鼓勵職工自覺(jué)維權，建立“公眾—單位—中心”三方相互銜接、良性互動(dòng)的監督執法體系，解決執法力量不足問(wèn)題，形成良好的社會(huì )氛圍。
4.完善住房公積金管理體制和考核機制，加強領(lǐng)導，形成推進(jìn)住房公積金制度的合力。一是建立自上而下的嚴格的管理體系。借鑒新加坡等國的成功經(jīng)驗，突出公積金的社會(huì )保障功能，將公積金作為社會(huì )公益性強制儲蓄，由國家統一管理，改變各自為政，管理分散的局面，逐步在全國范圍內實(shí)現宜耐騁揮，即：統一管理、統一核算、統一制度、統一決策。二是將公積金管理工作列入各級政府主要工作目標，爭取政府重視和支持。住房公積金制度的推行，如果政府領(lǐng)導不重視和支持，就很難推動(dòng)。在現階段，管委會(huì )形成決議的執行以及住房公積金的歸集、繳存比例的調整等，如果離開(kāi)了政府的支持和配合，僅靠公積金管理中心的力量是遠遠不夠的。要積極爭取政府的支持，在建立政府協(xié)調機制、將住房公積金歸集列人為民辦實(shí)事工程、公積金制度建立列入各級政府及有關(guān)部門(mén)、企業(yè)考核目標等方面進(jìn)行探索，真正通過(guò)政府協(xié)調、媒體宣傳、試點(diǎn)引路，形成濃厚的工作氛圍，推進(jìn)住房公積金制度的開(kāi)展。
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