PPP模式并非普遍適用
功利性明顯
目前，由于各部委關(guān)于推廣應用PPP的各類(lèi)文件密集出臺，全國推廣應用PPP的熱潮一浪高過(guò)一浪，但是真正落地的PPP項目并不多。即便是已經(jīng)落地的PPP項目，絕大部分也是打著(zhù)PPP的旗號而實(shí)施的“偽PPP”項目，真正落地的貨真價(jià)實(shí)的PPP項目非常少。地方政府通過(guò)融資平臺公司，為基礎設施和社會(huì )事業(yè)項目進(jìn)行融資的路徑，已經(jīng)走不通，通過(guò)發(fā)行地方債籌集項目建設資金，是一個(gè)漫長(cháng)的改革過(guò)程，根本難以滿(mǎn)足地方政府融資的現實(shí)需要。因此，現實(shí)唯一可行的選擇就是采用PPP模式。
財政部的相關(guān)文件規定，今后的財政資金優(yōu)先投向PPP項目，并積極推動(dòng)采用PPP模式將政府債務(wù)轉換為企業(yè)債務(wù)。受到政策導向的影響，國家開(kāi)發(fā)銀行等各類(lèi)金融機構，紛紛制定對PPP項目予以?xún)?yōu)先安排貸款的信貸傾斜政策。在這種情況下，地方政府基本沒(méi)有太大的選擇余地，只好盡可能多地將各類(lèi)項目包裝成PPP項目，以便爭取財政資金支持，并盡可能多地爭取銀行貸款。
不適于完全市場(chǎng)化的項目
市場(chǎng)化運作的基本要求，就是要采用統一的市場(chǎng)規則、均等的準入機會(huì )，實(shí)行普適性的國民待遇，由各類(lèi)市場(chǎng)主體獲得平等的市場(chǎng)進(jìn)入機會(huì )，突出特點(diǎn)就是強調要建立普適性的市場(chǎng)規則。
相反，PPP模式的最大特點(diǎn)，就是要針對具體項目的特點(diǎn)，研究制定特殊的實(shí)施架構安排，即每一個(gè)PPP項目的操作結構安排都不同。但是，這些項目如果采用PPP模式的理念進(jìn)行運作，需要考慮的因素要復雜得多，更要建立一套具有多維目標的可持續性的項目運作模式，針對特定項目的獨特特點(diǎn)，設計一套特殊的解決方案，并將體現在項目文件中，這是一項非常復雜的工作。這就在客觀(guān)上使得PPP模式在工程項目中的應用范圍受到嚴格制約。
PPP項目?jì)H用于政府采購公共服務(wù)、基礎設施及社會(huì )事業(yè)建設領(lǐng)域。對于完全市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于已經(jīng)形成了完善的商業(yè)模式，當然不應屬于PPP的適用范圍。目前，很多地方為了爭取上級財政資金的支持，獲得銀行等金融機構專(zhuān)門(mén)為PPP項目提供的傾斜優(yōu)惠貸款，將既不屬于政府采購公共服務(wù)領(lǐng)域的項目，也不屬于基礎設施和社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域的項目，都包裝成PPP項目，不符合基本邏輯。
對于基礎設施和社會(huì )事業(yè)項目，如果通過(guò)深化投融資體制改革，明確準入規則，培育市場(chǎng)機制，讓社會(huì )資本投資主體通過(guò)公平競爭參與，這種項目運作模式也不是PPP模式。今后，國家有關(guān)部門(mén)應積極推動(dòng)深化投融資體制改革，為我國的基礎設施和社會(huì )事業(yè)投資項目吸引社會(huì )資本投資營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境條件。在實(shí)踐認知方面，決不能將PPP模式作為創(chuàng )新基礎設施和社會(huì )事業(yè)投資建設領(lǐng)域，以及投融資機制鼓勵社會(huì )投資的唯一模式。
發(fā)揮平臺公司的作用
由于體制機制等方面的應用，部分地方政府成立的各類(lèi)平臺公司存在運作不規范、違規操作等問(wèn)題，形成了地方政府的大量負債，違反國務(wù)院第43號文和45號文的精神，必須進(jìn)行徹底清理整頓。同時(shí)，切記不要一刀切地完全否定平臺公司的功能。
在很多市場(chǎng)經(jīng)濟體制相對成熟的國家，尤其是日本、新加坡等具有東方文化傳統的國家，中央及地方各級政府都設立各種專(zhuān)有用途機構，這些專(zhuān)業(yè)機構相對獨立于政府體系，同時(shí)又與當地政府建立固定的關(guān)系，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化運作承接政府分包的各項任務(wù)。通過(guò)專(zhuān)業(yè)機構提供的專(zhuān)業(yè)性服務(wù)，精簡(jiǎn)了政府機構設置，提高了專(zhuān)業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，降低了當地政府費用負擔。地方平臺公司熟悉當地情況，當地政府信得過(guò)，是各地實(shí)施基礎設施和社會(huì )事業(yè)項目投融資及建設運營(yíng)的重要力量。因此，要積極推動(dòng)地方政府所屬?lài)衅髽I(yè)、事業(yè)單位、平臺公司的改制工作，提升這些專(zhuān)業(yè)機構承擔項目投融資建設及運營(yíng)的能力和效率，發(fā)揮當地平臺公司的主力軍作用，以降低項目融資成本，減少交易成本，提高項目運作的質(zhì)量和效率。
做好評估論證工作
對PPP模式適用范圍的判斷，總體原則是已經(jīng)完全能夠市場(chǎng)化運作的項目不適于PPP模式，地方平臺公司有能力進(jìn)行高效運作的也不適于采用PPP模式。對于那些不具備完全市場(chǎng)化運作的體制機制條件，同時(shí)當地平臺公司又沒(méi)有能力運作好的項目，才適宜采用PPP模式進(jìn)行運作。這種運作模式雖然會(huì )讓當地政府付出更高的代價(jià)，但由于提高了項目運作效率，降低了全生命周期的項目運營(yíng)成本，通過(guò)評估認為采用PPP模式的財務(wù)價(jià)值（Value for Money）大于零，比交給當地平臺公司運作更有效，則應該做出采用PPP模式的決策建議。普遍使用PPP的危害性客觀(guān)而言，由于我國當前投融資體制的深層次改革尚處于推進(jìn)階段，社會(huì )資本尤其是民營(yíng)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)保工程、農業(yè)和水利工程、交通運輸設施、能源設施建設等基礎設施及社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域，還有很多障礙。不具備完全市場(chǎng)化的運作條件，當地平臺公司也存在體制僵化、能力不足、效率不高、人才缺乏、專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗缺乏等問(wèn)題。在當前情況下，在基礎設施和社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域推廣應用PPP模式是十分必要的。同時(shí)，必須明確不能不分青紅皂白地將各類(lèi)投資項目都包裝成PPP項目，以爭取政府的財政資金支出，并爭取銀行針對PPP項目的優(yōu)惠貸款。
很多地方政府提出非常龐大的PPP項目投資計劃，通過(guò)招商引資引入外來(lái)投資者參與當地基礎設施和社會(huì )事業(yè)項目的建設，為了滿(mǎn)足社會(huì )資本投資主體有關(guān)投資回報的要求，通過(guò)政府承諾、讓利、捆綁當地特色資源等方式進(jìn)行項目方案策劃，將千年文化古跡的開(kāi)發(fā)權、當地稀缺資源的開(kāi)采權，捆綁到盈利能力不強的基礎設施和社會(huì )事業(yè)建設項目中。雖然這種操作能夠爭取一定的財政資金支持，并有可能獲得銀行貸款的支持，但當地政府將會(huì )為此付出巨大的代價(jià)，必須清晰并充分認識這種錯誤導向的危害性。
讓PPP安全“著(zhù)陸”
在當前經(jīng)濟下行壓力增大的情況下，地方政府為了確保重大項目資金能夠及時(shí)到位，應審時(shí)度勢，客觀(guān)冷靜，從以下方面積極做好讓PPP安全“著(zhù)陸”的工作。積極爭取發(fā)行地方政府債券。雖然債券發(fā)行對于地方政府推動(dòng)的各類(lèi)基礎設施和社會(huì )事業(yè)項目融資需求而言是杯水車(chē)薪，但這代表著(zhù)今后地方政府依靠自身信用進(jìn)行融資的改革方向，理應做好準備，積極爭取。
善于包裝各類(lèi)所謂的PPP項目。必須清醒地認識到，當前社會(huì )各界都在大談PPP，但并不是要推進(jìn)真正的PPP，而是要把PPP作為爭取財政資金及銀行貸款支持的一個(gè)手段。對于地方政府而言，發(fā)展是第一要務(wù)，因此必須適應目前政策導向的現實(shí)需要，有策略地以PPP的名義爭取各種政策支持，但在各類(lèi)項目的實(shí)際運作中應采取不同的應對策略。要充分認識到，盲目地擴大PPP應用范圍將付出巨大代價(jià)，留下很多后遺癥。
積極深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革。要適應政府職能轉變的需要，加大政府對公共服務(wù)的采購范圍，通過(guò)委托運營(yíng)、資產(chǎn)租賃、特許經(jīng)營(yíng)等方式，扎實(shí)推進(jìn)真正的公共服務(wù)采購，并積極爭取財政資金的支持，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，促進(jìn)公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)化運作水平提高。
積極推進(jìn)市場(chǎng)化項目的投資建設。對于不屬于PPP適用范圍的市場(chǎng)化投資項目，應盡可能地采用PPP模式進(jìn)行包裝，以便爭取上級財政資金和銀行貸款的支持，但項目方案的包裝策劃不得損害當地公共利益，不得增加當地政府負擔，不得對社會(huì )資本投資主體過(guò)度讓利，并有利于當地經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。對于難以爭取財政資金支持的市場(chǎng)化項目，應按照其固有的商業(yè)屬性進(jìn)行招商引資，不得人為地包裝成PPP項目，避免趕時(shí)髦。
推進(jìn)基礎設施和社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革。通過(guò)正常的招商引資吸引社會(huì )資本，尤其是民營(yíng)資本參與這類(lèi)項目建設，當地政府應退出具體項目的運作環(huán)節，僅進(jìn)行規劃及政策引導，不應采用PPP模式進(jìn)行運作。但是，為了爭取財政資金及銀行信貸資金傾斜政策的支持，也可以故意包裝成PPP項目，但項目方案的包裝策劃不得損害當地公共利益，不得增加當地政府負擔，不得以PPP模式的名義向社會(huì )資本投資者過(guò)度讓利，并有利于當地經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。
爭取由當地平臺公司承擔社會(huì )資本主體角色。應加大改革力度，加強能力建設，積極改造當地平臺公司，使之成為未來(lái)承擔當地基礎設施、社會(huì )事業(yè)及公共服務(wù)的重要平臺。為了爭取財政資金及銀行貸款的支持，可以認為這些平臺公司通過(guò)整頓、改制、提升，已經(jīng)成為具有獨立法人地位的企業(yè)法人，因此可以作為社會(huì )資本投資主體對待，并成為承擔當地PPP項目的核心力量。應該強調的是，這種操作技巧并不是對傳統的地方投融資平臺運作項目的簡(jiǎn)單回歸，而是強調必須是在改革創(chuàng )新的基礎上對當地平臺公司體制機制的重建和能力提升。
規范PPP項目的準入管理
對于必須采用真正PPP模式運作的項目，應更加注意，擬建項目不具備完全的市場(chǎng)化運作條件，因此不能完全地推向市場(chǎng)。當地平臺公司由于體制機制、融資能力、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等原因，不能承接這類(lèi)項目。如果交由當地平臺公司進(jìn)行運作，必然會(huì )付出更大的項目全壽命周期成本代價(jià)。社會(huì )資本投資主體的選擇，不能僅考慮其直接融資能力，而是應該重點(diǎn)考察通過(guò)PPP模式的應用所帶來(lái)的體制機制創(chuàng )新潛力。在基礎設施和社會(huì )事業(yè)投資建設領(lǐng)域，對PPP模式的推廣應用，必須回歸到深化投融資體制改革這條主線(xiàn)上來(lái)。采用PPP模式的主要目的，就是希望通過(guò)PPP模式的引入，與優(yōu)質(zhì)的外來(lái)投資者（社會(huì )資本）進(jìn)行合作，通過(guò)引資和引智，促進(jìn)當地基礎設施和社會(huì )事業(yè)投資建設領(lǐng)域的體制機制改革創(chuàng )新，提高效率，降低成本，使得采用PPP模式能夠帶來(lái)可接受的財務(wù)價(jià)值，減少當地政府實(shí)際支出。
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