作者介紹：周望，中國浦東干部學(xué)院副教授，法學(xué)博士。
一、黨內法規的性質(zhì)和定位
圍繞黨內法規是不是法，主要形成了兩種觀(guān)點(diǎn)。一種是否定論，認為黨內法規不是法，其主要理論依據是國家法理論，主張國家法之外沒(méi)有法律。另一種是肯定論，認為黨內法規是法，其主要理論依據是法律多元主義理論，主張從廣義上理解法，包括國家法在內的幾乎所有規范都可以稱(chēng)為法。
基于國家法理論和法律多元主義對黨內法規的性質(zhì)和定位的分析與探討，我們可以得出以下結論：黨內法規的性質(zhì)和定位問(wèn)題與法的本質(zhì)如影隨形，其實(shí)質(zhì)就是關(guān)于法的本質(zhì)的不同理解。如果從分析實(shí)證主義法學(xué)的視角來(lái)看，法僅限于國家法，那么黨內法規不是法，甚至連“黨內法規”的提法都難以成立。但是，如果從社會(huì )法學(xué)的視角來(lái)看，法不限于國家法，那么黨內法規也是法。社會(huì )法學(xué)不是從法的本質(zhì)出發(fā)，而是從法的特征和作用來(lái)看待什么是法，也就是法律多元主義的廣義法概念。除了國家法，其他社會(huì )規范同樣起到的是規范社會(huì )行為、調整社會(huì )關(guān)系的作用，在一定范圍內具有普遍的約束力和強制性。因此，從社會(huì )法學(xué)看，黨內法規可以理解為廣義的法，是相對于國家法的社會(huì )法，也常常被稱(chēng)為“活法”（埃利希語(yǔ)），是相對于硬法的軟法，是一種強調執政黨自我約束的“堅硬的軟法”
二、黨內法規與國家法律的聯(lián)系和區別
（一）黨內法規與國家法律的聯(lián)系
第一，具有共同的經(jīng)濟基礎。都是以社會(huì )主義初級階段的以公有制為基礎、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度為基礎。第二，具有共同的階級意志。都反映著(zhù)黨和人民的根本意志，體現共同的利益追求。第三，具有共同的指導思想。二者都堅持以馬克思主義為指導。第四，具有共同的價(jià)值取向。兩者在實(shí)質(zhì)價(jià)值上都追求公平正義、自由、平等，追求權力制約和權利保障，在形式價(jià)值上都追求普遍性、平等性、穩定性、可預期性等良法品質(zhì)。
（二）黨內法規與國家法律的區別
第一，制定主體不同。黨內法規的制定主體包括黨的中央組織、中央紀律檢查委員會(huì )、中央各部門(mén)、省自治區直轄市黨委。國家法律的制定主體則是有權的國家機關(guān)，根據立法法等法律法規規定，從立法主體界別來(lái)看，設區的市以上級別政府的人大和常委會(huì )有權制定地方性法規，設區的市以上級別的人民政府有權制定地方政府規章。
第二，表現形式不同。其一，名稱(chēng)不同。黨內法規的名稱(chēng)為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。法律的名稱(chēng)一般是法、條例、規定、辦法等。其二，體系構成不同。黨內法規制度體系可以從縱向和橫向兩個(gè)維度考察?？v向上看，黨內法規制度體系由中央黨內法規、部門(mén)黨內法規和地方黨內法規構成。橫向上看，黨內法規制度體系可以分為綜合性黨內法規、思想建設方面的黨內法規、作風(fēng)建設方面的黨內法規、反腐倡廉方面的黨內法規、民主集中制建設方面的黨內法規、軍事方面的黨內法規。國家法律體系同樣可以從縱向和橫向兩個(gè)維度考察?？v向上看，我國法律體系分為三個(gè)層次：憲法，法律，行政法規、地方性法規等。從橫向上看，我國法律體系分為七大法律部門(mén)：憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會(huì )法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。
第三，調整對象和適用范圍不同。簡(jiǎn)言之，黨內法規調整的是黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，主要適用于黨內。國家法律適用于全體公民和全社會(huì )。但是二者適用界限也并非涇渭分明，也存在一定的交叉，因為黨員同時(shí)又是公民。
第四，實(shí)施力量和保障力量不同。黨內法規的實(shí)施主要依靠黨員的自覺(jué)和黨的紀律保障。國家法律主要依靠國家強制力保障實(shí)施。
三、黨內法規與國家法律的效力關(guān)系
討論黨內法規與國家法律的效力關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地下結論說(shuō)兩者效力誰(shuí)高誰(shuí)低：黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨也必須在憲法和法律的范圍內活動(dòng)。
首先，黨領(lǐng)導立法。黨領(lǐng)導立法是“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”的必然要求和具體體現。朱景文認為，在立法中堅持黨的領(lǐng)導，主要表現在兩個(gè)方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和組織保障。把握政治方向，主要是黨委、特別是黨中央的職能；提供政治、思想和組織保障，是黨中央領(lǐng)導下的立法機關(guān)黨組的職能，在政治上、思想上和組織上保障黨中央的決策通過(guò)法律程序變?yōu)閲乙庵尽?/p>
其次，黨內法規不得與憲法法律相抵觸。黨內法規與國家法律關(guān)系上，要堅持兩條原則，第一條原則是法律優(yōu)先原則，即黨必須在憲法和法律的范圍內活動(dòng)。這一原則意味著(zhù)，國家法律的效力高于黨內法規，國法具有相對于黨規的優(yōu)先性；黨內法規不得違背國家法律，抵觸無(wú)效。第二條原則是法律保留原則，即有的事項屬于專(zhuān)屬立法事項，必須由立法機關(guān)通過(guò)法律規定。
最后，黨規嚴于國法。黨內法規嚴于國家法律是由黨的性質(zhì)決定的。國家成員的權利與生俱來(lái)，而政黨成員的權利則是在政黨認同的基礎上通過(guò)自身的努力爭取的，是黨員在自己作為公民本來(lái)享有的自由權利的基礎上，以部分的公民權利交換而來(lái)的，黨員在享有黨員權利的同時(shí)，必須接受黨的嚴格的紀律剛性約束，因此，一般來(lái)說(shuō)，黨紀黨規的要求嚴于國法。但是需要指出，黨內法規可以嚴于國家法律，但不得違背國家法律原則和法治精神，不得違背法律保留原則，法律保留事項只能由法律作出規定，黨內法規不得僭越，更不得作出嚴于法律的規定。
四、黨內法規與國家法律的銜接和協(xié)調
銜接主要涉及兩種情形：一種情形是國家法律有規定而黨內法規沒(méi)有相應規定，以致國家法律沒(méi)有細化或配套而難以落實(shí)，需要黨內法規與國家法律做好銜接的情形；另一種情形是黨內法規有規定而國家法律沒(méi)有規定，需要將黨內法規轉化為國家法律的情形。
黨內法規和國家法律銜接和協(xié)調需要充分的制度機制保障。黨內法規與國家法律的銜接和協(xié)調，應當在法治統一的框架內，在憲法至上的原則下進(jìn)行。保障黨內法規與國家法律的銜接和協(xié)調，需要四類(lèi)制度或機制：一是預防機制，即避免不銜接、不協(xié)調情況的發(fā)生；二是發(fā)現機制，以便及時(shí)發(fā)現不銜接、不協(xié)調的情況；三是判斷機制，即判斷是否構成不銜接、不協(xié)調；四是處理機制，發(fā)揮解決和糾正不銜接、不協(xié)調情況的功能。具體而言，界分立法權限、立法規劃制度、黨內法規備案審查制度、黨內法規清理制度、黨內法規立法后評估制度都是黨內法規與國家立法銜接和協(xié)調的重要制度。
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