為破解征地拆遷難題，為區委、區政府決策提供參考，從2014年7月中旬開(kāi)始，區政協(xié)組織部分政協(xié)委員就我區征地拆遷及安置工作開(kāi)展了為期兩個(gè)月的調研。調研組深入酃湖鄉、和平鄉、衡州路街道和酃湖公園、濱江新區、中庫集團等重點(diǎn)項目指揮部，進(jìn)行實(shí)地調查研究，并多次召開(kāi)座談會(huì )，與區政府相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行了深入的交流與探討?，F將調研情況報告如下：
一、我區征地拆遷工作的現狀
自2004年“兩院”落戶(hù)珠暉以來(lái)，伴隨著(zhù)衡陽(yáng)市城區“東擴南移”的步伐，武廣高鐵、市體育中心、衡州大道、麗波酒店、中庫集團、船山東路、湘桂復線(xiàn)、湘水明珠、濱江新區、酃湖公園、江東污水處理廠(chǎng)等重點(diǎn)工程項目紛至沓來(lái)，珠暉成為投資開(kāi)發(fā)的熱土。據統計，截至2014年12月底，全區實(shí)施重點(diǎn)項目109個(gè)，列入省市考核的重點(diǎn)項目63個(gè)，總投資521億元，項目征地約15000畝，拆遷面積達300多萬(wàn)平方米，尤其是2014年拆遷了80多萬(wàn)平方米的房子。
總的來(lái)看，在區委、區政府的堅強領(lǐng)導下，按照“一個(gè)項目、一套班子、幾名縣級領(lǐng)導專(zhuān)抓、一抓到底”的成功做法，充分發(fā)揮鄉鎮、街道的主體作用，我區征拆安置工作穩步推進(jìn)，特別是征地拆遷工作創(chuàng )造了“珠暉速度”，倒逼了項目建設的進(jìn)度，積累了非常寶貴的“珠暉經(jīng)驗”。
二、存在的主要問(wèn)題
受體制和機制的制約，我區在征地、拆遷、安置工作中還存在五個(gè)方面的問(wèn)題。
（一）管理不夠規范。一是沒(méi)有歸口操作。各項目指揮部相對獨立，各自為政，相同的手續，各個(gè)項目要由不同的人去辦，業(yè)務(wù)不熟造成時(shí)間拉長(cháng)、成本增加，甚至留下隱患。比如摸底測算、宣傳手冊、合同文本、經(jīng)費評審、桿線(xiàn)搬遷、后期管理等，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機構來(lái)具體指導、歸口管理；二是合法手續不全。省市重點(diǎn)項目普遍存在合法手續不齊全，潛在風(fēng)險很大。一些項目沒(méi)有規劃、國土等手續，沒(méi)有征地公告，沒(méi)有安置方案，就實(shí)施征拆工作；一些項目還沒(méi)有開(kāi)始征地就開(kāi)工，加大了征拆工作的難度；三是監督管理滯后。區委、區政府出臺了重點(diǎn)項目管理制度，但少數指揮部執行不到位；對歷年來(lái)的項目指揮部沒(méi)有及時(shí)清理，項目完工后相關(guān)指揮部沒(méi)有撤銷(xiāo)，其資產(chǎn)也沒(méi)有及時(shí)移交；少數項目指揮長(cháng)幾經(jīng)變動(dòng)，新老脫節，不能善始善終；四是土地糾紛較多。鄉、村、組土地界線(xiàn)不很明朗，平時(shí)不分你我誰(shuí)耕種都沒(méi)事，一旦開(kāi)發(fā)，就糾纏不清，糾紛不斷，政府要花費大量時(shí)間和精力去處理。如湘桂擴能項目涉及的泰山村、濱江新區涉及的藕塘和瓏塘村、酃湖公園涉及的周邊村組等。五是后期問(wèn)題突出。一些村組土地被全部征用，整村整組失地農民被集中或分片安置，以地域為界的村組被解體，在行政層面如何管理社會(huì )事務(wù)，目前還沒(méi)有出臺應對之策； 安置房交付后，物業(yè)管理也將成為新的問(wèn)題； 失地農民文化程度相對較低，非農業(yè)工作技能較差，再就業(yè)困難大， 中老年人再就業(yè)更難； 孤兒、病殘、五保等弱勢群體的生活保障也亟待優(yōu)先解決。
（二）規劃不夠科學(xué)。一是土地類(lèi)別劃分不合理。按照《關(guān)于調整衡陽(yáng)市征地片區綜合地價(jià)劃分范圍的通知》（衡政通【2013】10號），和平鄉五四、新華村劃定為城市一類(lèi)片區，而相鄰的茶山坳鎮藕塘村劃定為城市二類(lèi)片區，雖然都是濱江新區征地范圍，即使是同一山頭、同時(shí)征地，但因土地類(lèi)別劃分不同而地價(jià)相差甚遠，增大了征地工作難度；二是施工設計不周到。征地之后進(jìn)入施工階段，機耕道、排灌水渠等基礎設施被破壞，未征完的“邊角余料”地灌溉、出行等都受影響，群眾意見(jiàn)很大；三是安置房設計標準低。為控制安置成本，安置房戶(hù)型、內部結構、防水等建筑設計標準偏低，特別是安置區內配套設施、綠化等規劃標準低，給后期物業(yè)管理及維修等帶來(lái)困難；四是葬墳管理比較難。農村葬墳比較亂，即使有祖墳地，也是東一座西一座；征地遷墳時(shí)有憑空增加數量的現象；個(gè)別村組私設墳山，非法賣(mài)墓地給城鎮居民；遷墳補償偏低，最低土墳墓500元/冢，最高麻石墳墓2000元/冢，而實(shí)際遷墳費用遠遠高于此數目；遷墳無(wú)規劃，一般是各指揮部就近找地遷移，隨著(zhù)項目建設快速推進(jìn)，已出現二次遷墳，目前各指揮部覺(jué)得找地遷墳比較難。
（三）操作不夠一致。一是補償標準不一致。由于市政府現行的征地拆遷補償標準太低，各鄉鎮在實(shí)際工作中都無(wú)法嚴格按政策操作，只好因地制宜，讓利于民。同一時(shí)期、不同區域補償標準不一樣，鄉與鄉、村與村、組與組的同類(lèi)房屋補償標準也可能不一致。如和平鄉按“拆一賠一”補償，酃湖鄉執行人平55平方米標準，安置房是統規統建；茶山坳和東陽(yáng)渡則是貨幣補償，安置房是統規自建；同一時(shí)期、同一區域、不同項目的補償標準也存在不同的情況。被征地農民對此難以理解而產(chǎn)生抵觸情緒，開(kāi)展征地拆遷工作難度很大，對于補償標準相對較低的地方來(lái)說(shuō)，群眾工作更加難做，矛盾更加突出；二是政策把關(guān)不一致。對于一些具體問(wèn)題的處理，各個(gè)指揮部、各鄉鎮把關(guān)不一致，群眾在橫向或縱向比較時(shí)很有意見(jiàn)。比如對于外嫁女、未登記的子女、一戶(hù)多籍、假離婚等，各指揮部在核定安置房的面積時(shí)，操作不一致；一些項目在核定房屋面積和土地上附著(zhù)物數量時(shí)，隨意性較大，存在老實(shí)人明顯吃虧現象；對搶種、搶搭、搶建戶(hù)難以處罰，不少項目還給予了補償，大多是改明補為暗補，采取適當高于成本價(jià)補償；準“釘子戶(hù)”即合同簽得最晚的往往得到更高補償……這些問(wèn)題在一定程度上影響了政府的公信力，前期支持征拆工作的群眾有怨氣；三是補償分配不一致。外嫁女、空掛戶(hù)、獨生子女在土地補償款分配上五花八門(mén)，四個(gè)鄉鎮都沒(méi)有明確規定，反響最為強烈的是獨生子女優(yōu)惠政策難落實(shí)，有些組對獨生子女堅決不多分，有些按140%分配，也有按150%、180%；對征地期間增減人員，分配土地補償款時(shí)也有較大爭論；四是養老保障不一致。衡陽(yáng)市在2013年以前對失地農民實(shí)行兩種保障辦法，即:養老生活保障和基本養老保險，兩種方法各有適應人群。但2014年取消了養老生活保障，只辦理基本養老保險，新的城鄉居民養老保險制度將在2015年實(shí)行，使同一個(gè)村不同組的居民因征地時(shí)間不同而享受不同的養老待遇；參保繳費標準也有變化，2013年失地農民參保的個(gè)人繳費標準是4.37萬(wàn)元，2014年提高到5.3萬(wàn)元，以后還會(huì )逐年增加， 群眾對此反響大。
（四）執法不夠到位。一是司法強拆難操作。司法強拆取代行政強拆后， 對一些“釘子戶(hù)”的處置很難快捷有效，法院在作出司法強拆決定時(shí)過(guò)于審慎， 時(shí)間上拖得太久，“強拆一戶(hù)，推動(dòng)一片”的作用難以發(fā)揮到位；二是控違拆違難度大。近年來(lái)，一些地方搶搭搶建搶種問(wèn)題較為突出，防不勝防，有的趁工作人員晚上、節假日休息之機，日夜不停搶建房子、搶搭棚子。目前， 搶建房子的現象控制得較好，但亂搭棚子的問(wèn)題很突出，衡茶路、衡花路、東外環(huán)路兩側到處在搭建鋼架棚；三是打擊違法需加大力度。 2014年，公安部門(mén)先后在酃湖公園、船山東路、濱江新區、泰山砂場(chǎng)、名洋山莊等項目建設中積極發(fā)揮了保駕護航的作用， 果斷打擊了一系列違法行為，但受利益驅動(dòng)，個(gè)別地方強買(mǎi)強賣(mài)、強攬工程的現象依然存在；一些村組將附屬工程作為征拆的先決條件，個(gè)別村組干部唯利是圖，暗箱操作；少數群眾存在“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的不正常思想，群體上訪(fǎng)、重復上訪(fǎng)和阻工事件時(shí)有發(fā)生。
（五）安置不夠及時(shí)。目前，受審批手續、建房資金等客觀(guān)因素和操作層面主觀(guān)因素的影響，普遍存在“征拆很快，安置很慢”的現象，尤其是市級工程項目資金到位不及時(shí)，嚴重影響安置進(jìn)度。一是安置壓力很大。據了解，到2013年底，全區已逐年累積了60多萬(wàn)平方米安置房待建，4159戶(hù)居民待安置，有部分拆遷戶(hù)已達7年未安置到位，長(cháng)年租住在外已失去了安全感，使得政府既失信于民，形象受損，又由于過(guò)渡期被延長(cháng)，過(guò)渡費增加，財政將不堪重負，拆遷成本將無(wú)限增加。據有關(guān)部門(mén)統計，2014年全區農村新拆遷面積80萬(wàn)平方米，加上歷年待建安置房累計超過(guò)100萬(wàn)平方米，如果兩年過(guò)渡期沒(méi)有分房，第三年過(guò)渡費每平米翻倍到8元/月，安置房緩建一年全區每年過(guò)渡費將多出6000萬(wàn)元以上。二是建設進(jìn)度很慢。從2014年元月起，市政府要求實(shí)行“拆建分離”， 區政府按照“老項目老辦法，新項目新辦法”， 明確新開(kāi)工項目的安置房建設由區城鄉建設投資公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“區城建投”）負責，各項目指揮部不再作為安置房建設主體。盡管區委、區政府主要領(lǐng)導高度重視，反復調度，但由于安置房規劃報批手續非常繁瑣，加之安置房建設具體運作還處于磨合階段，區城建投負責的六個(gè)集中安置點(diǎn)項目至今沒(méi)有一個(gè)正式開(kāi)工。而按照“老項目老辦法”，相關(guān)項目指揮部在操作中雖然存在一些需完善的問(wèn)題，但安置房建設進(jìn)度相對要快得多。
三、對策和建議
征地拆遷安置工作始終是一項事關(guān)發(fā)展、事關(guān)民生、事關(guān)穩定的大事，利益沖突必然激烈，社會(huì )矛盾無(wú)法避免，工作壓力越來(lái)越大。如何破解這一難題，加快推進(jìn) “三新”珠暉建設，是擺在我們面前非?，F實(shí)、非常嚴峻、非常棘手的問(wèn)題。調研組經(jīng)過(guò)深度思考，提出如下對策和建議:
(一)要進(jìn)一步加強領(lǐng)導。一是建立聯(lián)席會(huì )議決策機制。區委、區政府明確區委書(shū)記為聯(lián)席會(huì )議第一召集人，區長(cháng)為第二召集人，區四大家縣級領(lǐng)導和相關(guān)單位、部門(mén)主要負責人為聯(lián)席會(huì )議組成成員，聯(lián)席會(huì )議下設辦公室（辦公室設在區重點(diǎn)辦）。聯(lián)席會(huì )議定期研究項目建設工作，區委副書(shū)記和常務(wù)副區長(cháng)具體負責統籌協(xié)調，完善相關(guān)制度，制定項目操作規程；二是實(shí)行分塊調度。把全區重點(diǎn)項目分成六大塊即城市建設、工業(yè)、社會(huì )民生、基礎設施、農業(yè)、服務(wù)業(yè)，分別由區四大家一把手、區委副書(shū)記、常務(wù)副區長(cháng)牽頭調度，抽調專(zhuān)人相應組建六個(gè)辦公室，歸口指導、統計、通報項目建設工作；三是強化保障。要建立“責、權、利相統一”的運作機制，保障各項目指揮部高效有序地推進(jìn)工作；區重點(diǎn)辦和區城建投要發(fā)揮重要作用，必須在人力、物力、財力和制度上得到重點(diǎn)保障；鄉鎮、街道作為征拆工作主體和責任主體，要充實(shí)力量，明確獎罰。
（二）要進(jìn)一步科學(xué)管理。一是要統一補償標準。要根據現行政策，結合我區具體操作的實(shí)際情況，制定相對統一的補償標準，要改“暗補”為“明獎”。征地補償可分片確定，但青苗、附屬設施補償標準要統一；拆遷補償要統一，結構補償、裝修費、附屬設施、獎金等要有統一的操作標準；二是要理順工作機制。區重點(diǎn)辦要牽頭規范摸底測算、宣傳手冊、合同文本、經(jīng)費評審、桿線(xiàn)搬遷、后期管理等工作，盡量做到有專(zhuān)班專(zhuān)人專(zhuān)抓；要理順各指揮部與相關(guān)鄉鎮、街道的工作機制，把征地拆遷工作任務(wù)交給項目所在地的鄉鎮、街道，補償經(jīng)費也一并實(shí)行打捆包干給相關(guān)的鄉鎮、街道，從而杜絕“管錢(qián)的不談拆遷、談拆遷的不管錢(qián)” 所形成的“兩張皮”現象；紀檢監察、財政、審計部門(mén)要對項目資金實(shí)行全程監管，建設項目資金責任審計制度；征拆安置工作結束后，項目指揮部要及時(shí)撤銷(xiāo)，其資產(chǎn)要移交區政府統一處置；三是要創(chuàng )新安置方式。力求實(shí)行“先安置，后拆遷”，把安置工作做在拆遷之前，逐步實(shí)現拆遷安置“零過(guò)渡”目標；繼續實(shí)行“老項目老辦法，新項目新辦法” ，加快安置房建設，對于2014年以后的項目統一實(shí)行“拆建分離”， 由區城建投承擔建設責任，目前可以考慮在每個(gè)安置點(diǎn)設立一個(gè)項目部，明確相關(guān)指揮部的主要負責人牽頭組織實(shí)施。在過(guò)渡階段，要因地制宜，可以采取靈活方式操作，待區城建投具備足夠的獨立承建能力后，再徹底實(shí)行“拆建分離” 。
（三）要進(jìn)一步強化協(xié)調。一是積極爭取上級支持。要爭取市政府解決好五個(gè)方面的問(wèn)題。（1）提高補償標準。建議出臺與經(jīng)濟發(fā)展程度、物價(jià)指數、消費水平等相適應的項目征地拆遷彈性補償機制，適當提高補償標準，原則上每2--3年調整一次補償標準，以維護被征地群眾合法權益，減少工作阻力。（2）調整土地類(lèi)別。根據城市發(fā)展現狀和趨勢，建議現有城區集體土地都調整為一類(lèi)地；（3）完善合法手續。在項目征地拆遷實(shí)施之前，規劃、國土等手續要齊全、拆遷安置方案要出臺；（4）簡(jiǎn)化辦證手續。主要是指安置房建設報批辦證手續要簡(jiǎn)化。市發(fā)改部門(mén)應優(yōu)先立項，依據市安置辦審議意見(jiàn)快速辦理立項手續；市國土部門(mén)應“一站式”集中辦理項目建設用地手續，并明確耕地開(kāi)墾費作掛賬處理；市住建、國土、規劃、消防、人防、房產(chǎn)等部門(mén)應積極組織綜合驗收，統一出具驗收備案結論，并對需要變更設計的安置房統一進(jìn)行司法技術(shù)鑒定；市國土、房產(chǎn)等部門(mén)應依據驗收結論快速辦理安置房“兩證”；（5）及時(shí)撥付資金。市級重點(diǎn)基礎設施項目的征地拆遷安置資金應及時(shí)撥付到位；二是積極爭取群眾支持。要加強宣傳教育，利用各種媒體，切實(shí)做好征地拆遷相關(guān)政策的宣傳解釋?zhuān)Ｕ险鞯夭疬w群眾的知情權和話(huà)語(yǔ)權，暢通群眾利益訴求渠道，建立信息公示制度，堅持“公開(kāi)、公平、公正”， 做到陽(yáng)光操作；要提高安置房規劃設計檔次，安置小區各項功能要齊全，安置房質(zhì)量要保障；要加強對墳墓的管理，禁止亂埋亂葬，大力推進(jìn)殯葬改革；加速整體征地后村組管理體制改革，失地農民實(shí)行社區化管理，讓村民變?yōu)榫用?，擺脫對土地的依附；積極做好失地農民后期保障工作，對困難群體要重點(diǎn)幫扶；要積極為失地農民尋求就業(yè)機會(huì )，與落戶(hù)企業(yè)實(shí)行對口培訓，建立與落戶(hù)企業(yè)對口的勞務(wù)市場(chǎng)。
（四）要進(jìn)一步從嚴執法。一是堅決杜絕“搶建、搶搭、搶栽、搶種”補償行為。區重點(diǎn)工程辦要對各項目超前謀劃，科學(xué)制定征地拆遷的整體方案和分步實(shí)施計劃，做到統籌安排，分步實(shí)施，在每次具體征地過(guò)程中，對被征地塊的青苗、附屬物、建筑物等先行清點(diǎn)、登記和核實(shí)，并現場(chǎng)攝像，然后再及時(shí)發(fā)布征地公告；由區征拆辦牽頭，會(huì )同國土、規劃、城管、住建、鄉鎮等多方聯(lián)動(dòng)，加大擬征地塊內的執法巡查力度，集中清理整治，做到“先處置，后征收”； 各項目指揮部和各鄉鎮（街道）要嚴格把關(guān)，對于“搶建、搶搭、搶栽、搶種” 的一律不予補償；二是堅決打擊違法行為。對于頂風(fēng)違法搶搭搶建及釘子戶(hù)，區法院、區公安等部門(mén)要形成合力，聯(lián)合執法，堅決依法拆除；要維護征拆工作秩序和項目施工環(huán)境，依法嚴厲打擊“強買(mǎi)強賣(mài)、強攬工程、阻工鬧事”等違法行為；三是堅決査處違紀行為。對于國家工作人員在征拆工作中“不作為、亂作為、慢作為”， 紀檢部門(mén)要進(jìn)行追責；對于“唯利是圖， 暗箱操作，違背政策” 的村組干部，紀檢部門(mén)要從嚴査處。
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