探尋城市路徑，揭秘經(jīng)濟邏輯42分鐘前
在剛剛閉幕的兩會(huì )上，全國人大代表、徐州市委書(shū)記周鐵根再次為淮海經(jīng)濟區發(fā)聲——
懇請國家在“十四五”規劃綱要中，明確提出支持淮海經(jīng)濟區協(xié)同發(fā)展，從而打造省際協(xié)同合作的示范樣板，實(shí)現淮海經(jīng)濟區“洼地崛起”。
梳理公開(kāi)報道不難發(fā)現，近幾年兩會(huì )，都少不了關(guān)于淮海經(jīng)濟區的聲音，其中又屬“中心城市”徐州最為積極。2017年，江蘇代表團更是聯(lián)名提出議案，將淮海經(jīng)濟區上升為國家區域規劃。
淮海經(jīng)濟區并不是一個(gè)新概念，最早可追溯至1986年，是國內最早的“區域性經(jīng)濟合作組織”之一。
不過(guò)，30多年來(lái)，淮海經(jīng)濟區始終未能走進(jìn)國家視野。“十三五”規劃綱要確定19個(gè)城市群，淮海經(jīng)濟區還處于戰略布局“空白”。
圖片來(lái)源：《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年（2016~2020年）規劃綱要》
直到2018年10月——
國家發(fā)改委發(fā)布《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規劃》，明確“淮海經(jīng)濟區”包括來(lái)自江蘇、安徽、山東及河南四省邊界的十座城市：徐州、連云港、宿遷、宿州、淮北、商丘、棗莊、 濟寧、臨沂以及菏澤。其中還寫(xiě)道，“著(zhù)力提升徐州區域中心城市輻射帶動(dòng)能力”。
這意味著(zhù)，淮海經(jīng)濟區正式上升到國家戰略規劃層面。但時(shí)至今日，“心不齊”、“帶不動(dòng)”仍是老大難問(wèn)題，徐州也有幾分“一頭熱”的尷尬。
態(tài)度冷淡
各地每年的政府工作報告都會(huì )對一年的重要工作作出安排，這也是觀(guān)察城市發(fā)展重心的一個(gè)捷徑。
在2020年的徐州市政府工作報告中，淮海經(jīng)濟區被提及10次。
圖片來(lái)源：徐州市人民政府網(wǎng)站
其中提到，今年徐州政府工作要以建設淮海經(jīng)濟區中心城市為“主抓手”，并進(jìn)一步健全淮海經(jīng)濟區協(xié)同發(fā)展機制，深化交通、生態(tài)環(huán)境、社會(huì )事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域合作。
此前，于2017年6月獲批的《徐州市城市總體規劃（2007-2020）》（2017年修訂），首次在國家層面對徐州“淮海經(jīng)濟區中心城市”定位予以認可。
這也是徐州當前工作的重中之重。其今年的政府工作報告還寫(xiě)道，“在國家發(fā)展全局中找準目標定位，積極推動(dòng)淮海經(jīng)濟區協(xié)同發(fā)展上升為國家戰略?！?/p>
相較而言，淮海經(jīng)濟區內其他城市的熱情略顯淡薄。
梳理另外9座城市2020年政府工作報告：宿州、淮北、濟寧分別提及淮海經(jīng)濟區4次、3次、2次；5座城市僅有部分提及范圍更大的“淮河生態(tài)經(jīng)濟帶”，對淮海經(jīng)濟區只字未提；臨沂2020年政府工作報告尚未發(fā)布，2019年政府工作報告僅提及淮海經(jīng)濟區1次。
從明確提到淮海經(jīng)濟區的城市來(lái)看，實(shí)質(zhì)性?xún)热菀膊凰愣?。例如?/p>
臨沂2019年政府工作報告提出，“主動(dòng)融入淮海經(jīng)濟區、對接沿海城市群、建設臨日都市區……”
淮北在2020政府工作報告表示，“落實(shí)長(cháng)三角一體化發(fā)展重大舉措任務(wù)分工，深度參與淮河生態(tài)經(jīng)濟帶、淮海經(jīng)濟區建設?！?/p>
宿州是提及次數最多的城市，“圍繞建設長(cháng)三角聯(lián)通中原城市群節點(diǎn)城市、淮海經(jīng)濟區副中心城市”、“深化新一輪淮海經(jīng)濟區協(xié)同發(fā)展機制，啟動(dòng)合作共建宿州徐州現代產(chǎn)業(yè)園”。
值得注意的是，宿州是唯一提出“淮海經(jīng)濟區副中心城市”定位的城市。
不過(guò)，對比10座城市，宿州2019年GDP尚未突破2000億元，排名第八位。“淮海經(jīng)濟區副中心城市”的提法，似乎缺乏說(shuō)服力。
淮海經(jīng)濟區10城2019年經(jīng)濟及人口數據 數據來(lái)源：各地統計局（注：臨沂、菏澤戶(hù)籍人口為2018年數據；臨沂、棗莊人均GDP為根據GDP/常住人口計算，非官方公布）
地位不穩
實(shí)際上，就連徐州的“老大”地位也不穩固。對淮海經(jīng)濟區多年的討論中，徐州、濟寧誰(shuí)是中心城市一直是個(gè)熱門(mén)話(huà)題。
從2017年修訂后的徐州城市總規獲批到2018年出臺《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規劃》，都被外界解讀為徐州“中心城市”地位穩了。而且，從經(jīng)濟總量看，徐州2019年GDP超過(guò)7000億元，濟寧則不到4500億元，二者相差懸殊。
圖片來(lái)源：《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規劃》
盡管如此，2015年至今，濟寧連續數年將“淮海經(jīng)濟區中心城市”寫(xiě)入政府工作報告。在今年的政府工作報告中，濟寧依然提出要“提速提質(zhì)魯南經(jīng)濟圈和淮海經(jīng)濟區中心城市建設”。
在不少人看來(lái)，徐州更多只是淮海經(jīng)濟區地理中心，而非經(jīng)濟中心。主要原因在于，其自身尚處于集聚要素階段，還未形成外溢帶動(dòng)效應。
最顯著(zhù)的表現是，2012年以前，徐州作為勞務(wù)輸出大市，人口凈流出始終大于凈流入，常住人口比戶(hù)籍人口少了將近160萬(wàn)人。2012年之后，徐州常住人口才止降回升，近三年年增長(cháng)也僅為2～4萬(wàn)人。至今，徐州仍處于人口流出狀態(tài)。
數據來(lái)源：wind 制圖：城市進(jìn)化論
從各個(gè)城市2020年重點(diǎn)工作安排來(lái)看，往往更傾向于與上海、北京等地機構平臺以及全國龍頭企業(yè)、省內代表企業(yè)互動(dòng)。例如：
濟寧提到，積極對接央企魯企，深化與中建、中鐵建、山東高速、齊魯交通等企業(yè)合作；
身處長(cháng)三角的淮北提出，推進(jìn)與中科院、上海交大等大院大所合作；
擔負“魯西崛起”重任的菏澤，也在推進(jìn)上海復旦科技產(chǎn)業(yè)園生物醫藥孵化器發(fā)展。
早在2018年，徐州就提出，要努力做到“徐州之于淮海經(jīng)濟區如同上海之于長(cháng)江三角洲”。
然而現實(shí)是，淮海經(jīng)濟區作為四省邊界“洼地”，在徐州還不能像上海那樣給周邊兄弟城市“分蛋糕”的情況下，其他城市尋求發(fā)展資源時(shí)，不得不“舍近求遠”。
中心城市缺乏輻射帶動(dòng)能力的結果就是，在京津冀和長(cháng)三角兩大“高原”中間，淮海地區成了一片“斷裂帶”。
如何“唱戲”？
當然，自2018年列入國家戰略層面規劃后，淮海經(jīng)濟區建設并非毫無(wú)進(jìn)展。這主要體現在簽訂合作框架、備忘錄、建立對話(huà)機制方面。
2018年、2019年連續兩年，在國家發(fā)改委指導下，10市召開(kāi)主要領(lǐng)導參加的協(xié)同發(fā)展座談會(huì )。2019年，淮海經(jīng)濟區10市產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、生態(tài)修復和環(huán)境保護等15個(gè)專(zhuān)題合作協(xié)議簽署施行。
一個(gè)基礎的“臺子”已搭建起來(lái)，但怎樣“唱戲”依舊困難重重。
河南省社科院區域經(jīng)濟研究中心主任、研究員任曉莉曾表示，此類(lèi)聯(lián)席會(huì )經(jīng)驗成績(jì)談得多，而如何解決協(xié)作問(wèn)題談得不多。
還有多位學(xué)者提出，此類(lèi)對話(huà)、協(xié)商而非制度性合作機制，缺乏執行力和約束力。實(shí)際上，城市間的合作協(xié)議時(shí)常面臨的難題正是“框架協(xié)議簽了一堆”，推進(jìn)落實(shí)整體乏力。
圖片來(lái)源：徐州市人民政府網(wǎng)站
或許也是因此，周鐵根此次建議：
“
由國家發(fā)改委牽頭編制專(zhuān)項規劃，明確具體承辦司局，進(jìn)一步明確淮海經(jīng)濟區協(xié)同發(fā)展的戰略定位、發(fā)展目標、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。
協(xié)調蘇魯豫皖四省建立推動(dòng)淮海經(jīng)濟區協(xié)同發(fā)展的省級協(xié)調會(huì )商機制，研究制定統一的中長(cháng)期規劃和行動(dòng)方案。
”
誠然，城市間要打破壁壘本就不易，更不用提邊界城市的跨省合作。但更現實(shí)的問(wèn)題是，對于淮海經(jīng)濟區城市來(lái)說(shuō)，是否有足夠動(dòng)力來(lái)解決這些難題？
“當務(wù)之急是徐州要提高自身城市競爭力?！?/strong>中國區域經(jīng)濟學(xué)會(huì )副會(huì )長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)陳耀告訴城叔，“中心城市”、“帶動(dòng)作用”不是政策寫(xiě)出來(lái)的，也不是口號喊出來(lái)的，創(chuàng )造好良好的發(fā)展環(huán)境是關(guān)鍵。
“包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、教育醫療水平、文化環(huán)境等多方面?！标愐f(shuō)，至少要盡快把人口流出的狀態(tài)扭轉為人口流入。
與此同時(shí)，陳耀表示，斷頭路、公共服務(wù)、生態(tài)，這些層面都有協(xié)同文章可做。他還建議，在一些有合作基礎的產(chǎn)業(yè)方面，也可率先推進(jìn)。例如，淮海經(jīng)濟區城市都具有一定的旅游優(yōu)勢，包括紅色旅游等，“可以設計一些路線(xiàn)，將彼此聯(lián)動(dòng)起來(lái)”。
淮河生態(tài)經(jīng)濟帶示意圖 圖片來(lái)源：《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規劃》
當下，淮海經(jīng)濟區已有一些探索，比如10市公積金貸款互貸正在推進(jìn)，徐州也在異地就醫等方面與周邊城市加強合作。但邊緣地帶“3個(gè)老工業(yè)城市”與“7個(gè)資源型城市”要抱團崛起，顯然并非易事。
文字 | 朱玫潔
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