（一）作為上行文的“意見(jiàn)”
“意見(jiàn)”作為上行文，是下級機關(guān)就工作中的重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法，并向上級機關(guān)行文，其文件制發(fā)按請示性公文的程序和要求辦理。由此可見(jiàn)，“意見(jiàn)”是一種帶有請示特征但又與“請示”有區別的公文。根據《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，請示“適用于向上級機關(guān)請求指示、批準”。意見(jiàn)與請示的適用范圍不能混淆，其區別可以從以下三個(gè)方面去認識：其一，從行文動(dòng)機看，“請示”是下級機關(guān)針對本機關(guān)遇到的無(wú)權或無(wú)力但又必須做的工作而向上級機關(guān)請求指示或批準，基本上是被動(dòng)行文；而“意見(jiàn)”作為上行文，重點(diǎn)在于對工作中的重要問(wèn)題或是涉及其他部門(mén)職權范圍內的事項提出見(jiàn)解和處理辦法，不一定是在遇到工作困境時(shí)行文，多數情況下是下級機關(guān)主動(dòng)向上級機關(guān)行文。其二，從行文的目的看，“意見(jiàn)”是提出見(jiàn)解和處理辦法，為上級機關(guān)獻計獻策，供上級機關(guān)參考；而“請示”不是給上級機關(guān)提供參考意見(jiàn)，其行文目的是說(shuō)服上級機關(guān)批準本機關(guān)的某些請示事項，或說(shuō)明原因與情況以使上級機關(guān)指示活動(dòng)的原則方法。其三，從行文內容結構看，“請示”文種是充分說(shuō)明請示緣由在前，提出請求事項在后，是典型的因果式結構?！耙庖?jiàn)”則多以總分結構為主，分條列項、述議結合地闡明自己對重要問(wèn)題的看法與建議。
作為上行的“意見(jiàn)”應該分為兩種情況：一是呈報的意見(jiàn)，一是呈轉的意見(jiàn)。呈報的“意見(jiàn)”，重點(diǎn)在于就工作中重要問(wèn)題提出自己的見(jiàn)解和處理辦法，供上級機關(guān)決策參考。呈轉的“意見(jiàn)”，主要適用于當下級機關(guān)的工作或擬采取的行政措施超出了本機關(guān)的職權范圍，或在實(shí)施時(shí)需要其他機關(guān)給予協(xié)助支持時(shí)，主辦部門(mén)為開(kāi)展、推動(dòng)工作而提出見(jiàn)解和處理辦法，并報請上級機關(guān)批準轉發(fā)。在報請前，主辦部門(mén)應事先與其他有關(guān)部門(mén)協(xié)商取得一致意見(jiàn)后行文，若不能取得一致時(shí)，主辦部門(mén)應列明各方理?yè)?，提出建設性意見(jiàn)，并與有關(guān)部門(mén)會(huì )簽后才能報請上級機關(guān)。上級機關(guān)接到這種意見(jiàn)以后，應當像對待請示一樣，及時(shí)作出處理或給予答復，上級機關(guān)一旦同意和轉發(fā)，該意見(jiàn)便代表著(zhù)上級機關(guān)的行政意圖，在更大范圍產(chǎn)生效力。
（二）作為下行文的“意見(jiàn)”
作為下行文，上級機關(guān)的“見(jiàn)解和處理辦法”，如同其他的下行文一樣，對下級機關(guān)具有規范作用和行政約束力。這一點(diǎn)上，“意見(jiàn)”同“命令”、“決定”和“通知”等下行文具有相同的特點(diǎn)。不過(guò)，“命令”往往是宣布實(shí)行重大的強制性行政措施，其強制力和行文規格最
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