早報記者 肖中潔 實(shí)習生 夏克余
春運之際，世界銀行繼去年12月21日發(fā)表論文指出中國鐵路定價(jià)方面存在問(wèn)題之后，昨日再次發(fā)文，為中國鐵路的改革前景把脈支招。
“這兩篇論文屬于世界銀行關(guān)于中國交通運輸專(zhuān)題系列報告的一部分。旨在介紹世界其他國家的經(jīng)驗給中國，因為鐵路改革對中國來(lái)說(shuō)非常重要?！笔澜玢y行中國局交通運輸部負責人司凱強（John SCalES）昨日告訴早報記者。
截至昨日，世界銀行已發(fā)表了兩篇關(guān)于中國鐵路改革的文章。第一篇是《關(guān)于中國鐵路運輸定價(jià)的新思考》，昨日所發(fā)的是第二篇，即《鐵路行業(yè)管理體制的三大支柱》一文。按照計劃，世界銀行還將發(fā)布關(guān)于中國鐵路的第三篇報告。在最新的這篇文章里，世行建議中國借鑒其他國家經(jīng)驗，在對鐵路運輸進(jìn)行統籌管理的前提下，成立一定數量的自主經(jīng)營(yíng)的鐵路公司，采取新的更加多元化的管理體制。
這篇文章的作者是保羅·阿莫斯和理查德·布洛克。其中，保羅·阿莫斯曾任世界銀行交通顧問(wèn)；理查德·布洛克是交通咨詢(xún)顧問(wèn)，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域為鐵路運營(yíng)規劃、財務(wù)建模和項目評估。二者都曾參與對52個(gè)國家80多個(gè)鐵路實(shí)體的管理與技術(shù)課題研究。
海外鐵路管理三大支柱
世行在該系列第一篇文章，即《關(guān)于中國鐵路運輸定價(jià)的新思考》一文中指出， 隨著(zhù)中國鐵路運能在整個(gè)運輸市場(chǎng)中的占比下降和債務(wù)日益繁重，中國鐵路客運和貨運服務(wù)應該考慮采取更加市場(chǎng)化的定價(jià)機制，必須去主動(dòng)推銷(xiāo)運能（包括貨運和客運）而不是去配給供應，包括怎么去推銷(xiāo)空余的貨運和客運的運能。
世界銀行駐華代表處高級基礎設施專(zhuān)家歐杰說(shuō)：“應考慮給乘客提供多種票價(jià)選擇，鼓勵更多的人坐火車(chē)，從而在不提高平均票價(jià)水平的同時(shí)增加鐵路運營(yíng)收入?！?/p>
昨日最新發(fā)布的《鐵路行業(yè)管理體制的三大支柱》一文是世行該系列的第二篇文章。為何要選擇這個(gè)時(shí)間點(diǎn)發(fā)表這些論文？司凱強說(shuō)：“世界銀行有和各國分享經(jīng)驗的義務(wù)，這個(gè)系列報告屬于世行踐行責任的一部分。除了鐵路，系列論文還將討論中國航空、公路和水運模式等方面的問(wèn)題?！?/p>
他說(shuō)，還將關(guān)注中國的城市交通、公路收費系統和運輸安全問(wèn)題。司凱強還強調了世行報告的獨立性，說(shuō)：“盡管世行和中國政府在許多領(lǐng)域有緊密聯(lián)系，但是這系列文章是我們這些作者獨立撰寫(xiě)的?！?/p>
《鐵路行業(yè)管理體制的三大支柱》介紹了澳大利亞、巴西、加拿大、德國、法國、日本、俄羅斯、美國等8個(gè)國家的案例，認為這些國家的經(jīng)驗可能對中國有借鑒意義。這8個(gè)國家都擁有較大的鐵路行業(yè)，鐵路總運量加起來(lái)占中國以外地區的三分之二。
論文認為，這8個(gè)國家的鐵路管理體制具有一些共性的特征，包括：都有一個(gè)交通運輸部，負責管理和制定統籌多種運輸方式的綜合交通運輸政策；政府的政策制定和規管職能與鐵路服務(wù)的商業(yè)運營(yíng)分離；無(wú)論民營(yíng)國有，均普遍采取公司化治理結構來(lái)提供鐵路服務(wù)；同時(shí)有多個(gè)服務(wù)提供商；客貨運業(yè)務(wù)在部門(mén)或制度上分離。
司凱強表示：“中國以外最大的國家鐵路行業(yè)雖然大多方面千差萬(wàn)別，但在鐵路治理和產(chǎn)業(yè)結構上都遵循三個(gè)共同的政策原則。8個(gè)案例國家都盡量對交通運輸行業(yè)或者至少對陸上交通運輸行業(yè)實(shí)行統籌管理，都對包括鐵路在內的各種運輸方式實(shí)行政策制定職能與運輸服務(wù)職能相分離，都認為有必要對這個(gè)行業(yè)進(jìn)行獨立規管，由一個(gè)部門(mén)或機構負責?！?/p>
給中國鐵路開(kāi)出六大方案
世行指出，盡管中外的鐵路運輸都關(guān)乎著(zhù)國計民生，也維系著(zhù)巨大的公共利益，但中國鐵路在治理和組織結構上不盡相同。
世行認為，中國沒(méi)有對交通運輸的統一管理，沒(méi)有把政策制定職能與運營(yíng)職能分離，一直是以行政手段來(lái)管理鐵路行業(yè)，“在中國，主管鐵路運輸政策制定的是鐵道部而不是交通運輸部；中國的交通運輸部沒(méi)有在鐵路與其他運輸方式之間進(jìn)行協(xié)調的政策授權；鐵道部直接管轄18個(gè)承擔鐵路運營(yíng)服務(wù)的地方鐵路局并對其財政負責；地方鐵路局是鐵道部的下屬部門(mén)，而不是國有公司；鐵道部的客運和貨運服務(wù)并不是分離的實(shí)體；18個(gè)地方鐵路局各自通過(guò)同一套管理機構和共享的資源基地運營(yíng)客貨運服務(wù)；盡管中國幅員遼闊，鐵道部在中國大陸鐵路運輸服務(wù)中占據主導地位，也即是俗稱(chēng)的‘鐵老大’?！?/p>
世行認為，如果中國考慮采納“三大支柱”，同時(shí)仍保留國家在鐵路政策和路網(wǎng)所有權方面的核心職能，可以考慮以下“六大”方案：
設一個(gè)國家交通運輸部負責對交通運輸實(shí)行統一管理，制定多方式綜合運輸政策，負責交通運輸體系的整合和公共資源在各交通運輸網(wǎng)之間的分配；
在交通運輸部下設國家鐵路管理局，負責制定鐵路政策和技術(shù)和安全標準（按照1991年頒布的《鐵路法》規定），但不承擔服務(wù)運營(yíng)職能；
在國家鐵路管理局下，設國家鐵路網(wǎng)戰略與發(fā)展的專(zhuān)門(mén)機構，負責協(xié)調各個(gè)參與實(shí)施《中長(cháng)期鐵路網(wǎng)發(fā)展規劃》的機構及合資公司；
根據專(zhuān)門(mén)的國有企業(yè)法或公司法，成立一定數量的自主經(jīng)營(yíng)的大型地區鐵路公司，公司股權歸主管?chē)衅髽I(yè)的部委或其他適當的部委所有，由這個(gè)部委任命董事會(huì )，并下設客貨分離的運營(yíng)分部或子公司；
成立一定數量的專(zhuān)業(yè)化或獨立品牌的跨地區運輸服務(wù)公司，可采取以下三種不同形式：由相鄰的地區鐵路公司組成合資公司，或地區公司之間互授允許使用相鄰地區軌道的軌道使用權，還可以新成立獨立的公司，通過(guò)支付軌道使用費取得軌道使用權，國家鐵路局可對收費標準進(jìn)行監管；
一定數量的小型鐵路，并根據1991年頒布的《鐵路法》列為地方、行業(yè)和支線(xiàn)鐵路，也可包括煤炭和其他資源的專(zhuān)線(xiàn)鐵路。
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