一、當前納稅評估面臨的具體問(wèn)題
一是法律上存在地位欠缺。在當前依法治國大環(huán)境下，行政機關(guān)各項工作都要有法律法規上的依據，對于納稅人來(lái)說(shuō)，法無(wú)禁止則為許可。對于行政機關(guān)來(lái)說(shuō)，法無(wú)授權則不可為。目前我國納稅評估沒(méi)有得到法律的授權，翻遍稅收征管法及相關(guān)法律，并無(wú)“納稅評估”這一字眼，納稅評估“師出無(wú)名”，目前開(kāi)展納稅評估的主要依據為《納稅評估管理辦法》及《納稅評估工作規程》，作為一份規范性文件，其法律效力和級次都很低。
二是操作上存在越界風(fēng)險。這里說(shuō)的界限指的是納稅評估和稅務(wù)稽查之間的界限，納稅評估處理的問(wèn)題有一種是因為納稅人在政策理解上出現偏差造成的錯誤。而《征管法》第六十三條規定，“納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷(xiāo)毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務(wù)機關(guān)通知申報而拒不申報或者進(jìn)行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅?！比绻{稅評估以納稅人理解錯誤來(lái)處理涉稅問(wèn)題，而納稅人的行為又屬于征管法上偷稅所列舉的三種情況，這種情況很容易造成處理問(wèn)題時(shí)越界，評估處理了偷稅問(wèn)題。
三是實(shí)踐上存在權限制約。按照《納稅評估工作規程》，“納稅評估是指國稅機關(guān)根據納稅人的申報資料及其他征管信息，按照一定的程序，運用一定的手段和方法，進(jìn)行審核、比對、分析、核查，對納稅人一定時(shí)期內申報納稅的真實(shí)性、準確性進(jìn)行綜合評估的工作”。而《征管法》第五十條、第五十六條規定，稅務(wù)機關(guān)只有在進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)，才有權向有關(guān)單位調查與稅務(wù)有關(guān)的情況。納稅評估不屬于稅務(wù)檢查，事實(shí)上是無(wú)權取得第三方征管信息的。實(shí)踐中，稅務(wù)機關(guān)僅僅依據納稅申報資料和稅務(wù)機關(guān)內部電子數據開(kāi)展納稅評估，造成納稅評估效果低下，從而影響到基層工作的積極性。
四是法治上存在執法漏洞。在當前任務(wù)治稅思想還未完全根除，個(gè)別稅務(wù)機關(guān)為了完成稅收收入任務(wù)，通過(guò)納稅評估臨時(shí)性組織一部分收入，達到寅吃卯糧的效果。另一方面對稅務(wù)稽查來(lái)說(shuō)，由于稽查帶有的懲罰性質(zhì)，對偷稅要處以罰款，有的納稅人也會(huì )為了不被罰款，受到稽查時(shí)，可以將一些問(wèn)題以稅務(wù)稽查來(lái)處理，另一些問(wèn)題通過(guò)納稅評估來(lái)處理，給納稅人留下了規避懲罰的制度缺口。這兩個(gè)方面的問(wèn)題都是納稅評估給稅收法治留下的漏洞。
五是征管上存在界限模糊?！墩鞴芊ā返诹龡l對偷稅的定義，“經(jīng)稅務(wù)機關(guān)通知申報而拒不申報或者進(jìn)行虛假的納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的，是偷稅”，從中我們可以發(fā)現，納稅申報是偷稅和非偷稅的界限。納稅評估的存在是稅務(wù)機關(guān)納稅人納稅數據與其他納稅人的情況展開(kāi)對比，評價(jià)納稅人的納稅情況，幫助納稅人分析找到原因，納稅人再進(jìn)行補充申報，再處以加收滯納金的處罰。這樣的制度模糊了納稅申報的界限，納稅人不如實(shí)、完整進(jìn)行納稅申報，稅務(wù)機關(guān)發(fā)現后，進(jìn)行補充申報仍然是個(gè)出路，還不用付出太多代價(jià)。納稅申報的界定作用不再重要，違法成本如此之低，無(wú)形中會(huì )助長(cháng)納稅人虛假申報。
六是工作上存在執法風(fēng)險。當前對納稅評估入庫數的考核是征管質(zhì)量考核的一項重要指標，在這種考核機制下，應當移交稽查查處的偷稅案不再移交；應當次月申報繳納的稅款，提前以納稅評估的方式組織入了庫；有些納稅人通過(guò)評估自行申報入庫了，但納稅人心存僥幸，沒(méi)有完全申報，而使評估指標達到既定指標。出現上述列舉的現象，都和依法治稅背道而馳，在現在失職瀆職追究嚴格的情況下，應當移交稽查甚至應當移交公安部門(mén)查處的，沒(méi)有主動(dòng)移交，會(huì )不會(huì )被以失職瀆職追究責任。這無(wú)形中增加了干部的執法風(fēng)險，這也是基層對納稅評估積極性不高的另一個(gè)原因。
二、造成納稅評估尷尬局面的主要原因
一是理論定位分析。納稅人由于知識水平問(wèn)題、能力問(wèn)題或者是其他客觀(guān)原因，造成客觀(guān)上申報不完整、不全面，納稅人沒(méi)有主觀(guān)故意，進(jìn)行納稅申報時(shí)有可能出現少報漏報問(wèn)題，在納稅人申報完成后，稅務(wù)機關(guān)通過(guò)開(kāi)展納稅評估，及時(shí)給納稅人糾錯。但是對于一些主觀(guān)故意或者多次評估中發(fā)生同類(lèi)涉稅違法問(wèn)題的，應當給予堅決打擊。所以說(shuō)從理論上定位，納稅評估是納稅人主動(dòng)申報的，不存在主觀(guān)故意少繳稅款的。而存在少繳稅主觀(guān)故意的情況就應當由稅務(wù)稽查來(lái)予以懲戒。如果納稅評估和稅務(wù)稽查在理論上處理的問(wèn)題類(lèi)型混淆不清，在實(shí)踐中自然會(huì )出現問(wèn)題。
二是法律定位分析。實(shí)踐中，基層稅務(wù)機關(guān)僅僅依靠掌握的申報數據，提醒納稅人可能存在問(wèn)題，納稅人主動(dòng)補充申報繳納的情況是少之又少。主要還是靠稅務(wù)機關(guān)分析查找和評估，督促納稅人補充申報、補繳稅款。也就是說(shuō)，事實(shí)上我們的納稅評估更類(lèi)似于一種稅務(wù)檢查。因此，建立以稅務(wù)稽查為主或者是稽查下面的評估制度，評估成為稽查選案的一個(gè)步驟，或者一個(gè)程序，也成為主要案件來(lái)源，使應當打擊的對象受到精準打擊。如此一來(lái)，在現行法律不修改的前提下，稅務(wù)機關(guān)開(kāi)展評估的法律地位和收集證據都將于法有據，有法可依。避免納稅評估非管理，也非檢查的尷尬。
三是管理和服務(wù)關(guān)系分析。過(guò)分強調納稅服務(wù)，而弱化了稅收管理，或者過(guò)分強調管理而弱化服務(wù)，都會(huì )混淆征納稅雙方的權力義務(wù)關(guān)系。稅務(wù)機關(guān)應當對納稅人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，對于違法犯罪行為也應當給予應有的打擊。服務(wù)和管理不可偏廢，不可畸輕畸重，實(shí)現提高稅法遵從度、提高納稅人滿(mǎn)意度、降低征納成本、降低稅收流失率的目標，既要靠服務(wù)，也要靠管理。這其中提高稅法遵從度和降低稅收流失率更主要靠管理，而提高納稅人滿(mǎn)意度和降低征納成本更多要依靠服務(wù)。
三、納稅評估今后發(fā)展的方向
首先，要找準法律定位。如果把納稅評估定位為稅務(wù)稽查的一個(gè)步驟，在下達檢查通知前，先行開(kāi)展評估，和納稅人約談一下，入戶(hù)檢查前給納稅人一次申報機會(huì )。在稅務(wù)檢查前，再給納稅人一次改正機會(huì )或者適當的提示，讓納稅人再來(lái)一次補充申報，既體現了人性化管理，也對納稅人主觀(guān)故意進(jìn)行一個(gè)定性分析，有利于稅務(wù)稽查精準打擊。突出納稅申報的法律地位，納稅人主動(dòng)申報的問(wèn)題以納稅評估處理，不是納稅人主動(dòng)申報，而是有其他證據證明的問(wèn)題，以稅務(wù)稽查處理。
其次，稅務(wù)工作職責和流程要清晰。納稅評估就是要建立以稅務(wù)稽查為核心，把納稅評估包括在選案環(huán)節內，來(lái)應對各種風(fēng)險問(wèn)題，實(shí)施精準管理。上級稅務(wù)局按一定的標準選取風(fēng)險企業(yè)，下發(fā)到稽查部門(mén)，稽查部門(mén)根據所掌握的申報情況由納稅評估先行甄別，評估發(fā)現疑點(diǎn)能夠排除的，直接排除，無(wú)法排除的，和納稅人約談，約談過(guò)程進(jìn)行定性分析，納稅人有少繳稅款的主觀(guān)故意，轉稽查部門(mén)精準打擊，確實(shí)沒(méi)有主觀(guān)故意性的，約談后以評估處理，工作中對稅務(wù)稽查和納稅評估捆綁考核。
最后，要突破信息獲取瓶頸?！墩鞴芊ā返谖迨邨l規定，“稅務(wù)機關(guān)依法進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)，有權向有關(guān)單位和個(gè)人調查納稅人、扣繳義務(wù)人和其他當事人與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關(guān)的情況，有關(guān)單位和個(gè)人有義務(wù)向稅務(wù)機關(guān)如實(shí)提供有關(guān)資料及證明材料?！薄墩鞴芊▽?shí)施細則》第四條，“地方各級人民政府應當積極支持稅務(wù)系統信息化建設，并組織有關(guān)部門(mén)實(shí)現相關(guān)信息的共享?！钡趯?shí)際工作中，無(wú)論稅務(wù)檢查還是納稅評估，稅務(wù)機關(guān)從其他部門(mén)取得一些涉稅信息還存在一定困難。因此，要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，搭建一個(gè)跨部門(mén)的信息共享平臺，提高第三方涉稅信息利用率，發(fā)揮大數據優(yōu)勢，服務(wù)納稅評估工作精準開(kāi)展。
黎城縣國家稅務(wù)局副局長(cháng) 祝志軍
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