我國處于城鎮化進(jìn)程中，由于一定程度上盲目擴張城市功能、放大城市規模、增大經(jīng)濟總量，以至于超出了城市資源環(huán)境承載能力的物理極限，“集中式”城鎮化帶來(lái)的弊端日漸顯露：全國大跨度的調水、輸電、輸氣，治污的壓力越來(lái)越大，交通成本越來(lái)越高，水及空氣污染問(wèn)題尤為突出。審視德國的“去中心化”城鎮化模式，它通過(guò)規劃和立法的均衡、資源的二次分布、公共服務(wù)可獲得性的均衡、行政機構的分散化以及教育分享的多種選擇等途徑，推動(dòng)了區域間及城鄉間的等值化發(fā)展，防止了人口向大城市的過(guò)度集中，在城市病防治和經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，至今仍然對社會(huì )平衡和正義發(fā)揮著(zhù)正面的作用。因此，從某種意義上可以說(shuō)，德國“去中心化”模式無(wú)疑為正在工業(yè)化和城鎮化進(jìn)程中的國家求解“城市病”提供了很好的邏輯經(jīng)驗，值得為我國借鑒。
去中心化在不同的領(lǐng)域有不同的概念，主要涉及三類(lèi)不同的內涵：一是城市發(fā)展類(lèi)型和城市規劃模式；二是社會(huì )管制方式；三是在社會(huì )組織高度集中時(shí)代的民主進(jìn)程?！叭ブ行幕睂俚谝活?lèi)范疇，是指行政資源、社會(huì )公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡分布和區域城鄉同質(zhì)化的過(guò)程，是與城市化進(jìn)程中的“中心化”或“極化”（即人口和資源向主要大城市集中）相對而言的。
作為工業(yè)化、城鎮化較為成功的一個(gè)范式，德國的“去中心化”發(fā)展模式通過(guò)行政資源、社會(huì )公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡分布和區域城鄉同質(zhì)性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進(jìn)了地區平衡以及經(jīng)濟社會(huì )與環(huán)境的可持續發(fā)展，有效地緩解了工業(yè)化進(jìn)程中的“城市病”。我國正處于城鎮化快速發(fā)展的階段，能否從德國“去中心化”模式中獲取有益的邏輯經(jīng)驗，是值得研究的問(wèn)題。
A.德國“去中心化”城鎮化發(fā)展的特點(diǎn)
德國城鎮化發(fā)展的一項重要原則就是“去中心化”、避免城市人口過(guò)度集中，同時(shí)力求住房供給的機會(huì )均等。在這一理念下，德國“去中心化”的特征和優(yōu)勢非常顯著(zhù)：
一是城市規模小、數量多、分布均衡。德國城市發(fā)展總體特征是：?jiǎn)蝹€(gè)城市規模小、數量多、星羅棋布地分散在全國，形成均衡發(fā)展的城市圈。除了柏林、漢堡等少數城市給人稍嫌擁擠外，絕大多數是環(huán)境比較幽靜的中小型城市，那里商店、工廠(chǎng)、住宅區分布合理。
二是行政資源與公共服務(wù)的地區間及城鄉間等值化分布。德國從戰后落后的農業(yè)地區發(fā)展為經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)環(huán)境宜居地的城鎮化格局，不是通過(guò)耕地變廠(chǎng)房、農村變城市，人口及資源涌向中心城市的“集中”模式，而是就地城鎮化、城鄉均衡的“去中心化”發(fā)展模式。如德國主要的行政機構、醫院、大學(xué)和文化設施等公共資源分布在不同的地區，而非集中在某一兩個(gè)大城市。同時(shí)，為振興中小城鎮，德國創(chuàng )造各種物質(zhì)和文化條件，削減城鄉和地區差異，滿(mǎn)足當地居民合理的工作與生活需要。不管是城鎮還是鄉村，每個(gè)住宅區的設施規劃齊全，市場(chǎng)分布均衡，城鄉發(fā)展沒(méi)有質(zhì)的差異。
B.德國城鎮化發(fā)展“去中心化”的實(shí)現路徑
“去中心化”模式使德國的城鎮化有效地緩解了很多工業(yè)化國家曾遭遇過(guò)的城市病問(wèn)題。這一模式是通過(guò)多元化治理的路徑來(lái)實(shí)現的。
一是立法的平衡原則。德國去中心化的城鎮化發(fā)展格局是德國法律和民主政治體制的必然產(chǎn)物，德國憲法第106條規定：“德國應追求區域的平衡發(fā)展和共同富裕?！钡聡r民要進(jìn)城，只需到市政局登記并且按規定納稅，就可成為城市居民。德國還建立包括社會(huì )福利和社會(huì )保險、救濟等在內的社會(huì )保障制度，通過(guò)收入再分配達到經(jīng)濟效率與社會(huì )平衡的兼顧，進(jìn)一步削弱地區間和城鄉間的差異。由于德國大中小城市之間以及城鄉之間的基礎設施、工作機會(huì )、社會(huì )保障、就醫等條件幾乎無(wú)差異，德國小城鎮基礎設施與大都市實(shí)力相當。因此，人們沒(méi)有進(jìn)城，或者移入某個(gè)大都市的強烈愿望和必要。
二是行政機構及公共服務(wù)設施的“去中心化”分布。德國公共資源及服務(wù)基本消除了人口集中涌向大城市的動(dòng)機。一方面是行政機構分布的“去中心化”：德國的政府行政部門(mén)是分散在各個(gè)城市的,教育衛生等公共服務(wù)設施也均衡分布，每個(gè)城市都有著(zhù)名的高校，每個(gè)地區的醫院沒(méi)有大的差異。行政機構和公共設施的去中心化從源頭上降低了人口涌向中心城市的必要性。
首先，強調移民住房統一規劃。城市管理法規規定對城市的擴建、管理，建筑住宅都必須進(jìn)行統一規劃。在建房之前，有關(guān)部門(mén)還要負責對移民進(jìn)行調查，考核他們的住房情況，以便納入住房系統。另外，針對農村移民，德國還提供了大量福利性質(zhì)的住房，并由市政當局管理。其次，強調政府、企業(yè)與協(xié)會(huì )多方參與。國家、城市和各大企業(yè)以及個(gè)人從不同的方式參與城市住宅建設，以便達到雙方共贏(yíng)。大企業(yè)在工廠(chǎng)周?chē)ㄔ旃と俗≌瑓^、生活區，就地解決本單位外來(lái)移民的居住問(wèn)題，這種方式既節省上下班往返時(shí)間，又減少交通壓力。
C.德國“去中心化”可資借鑒的邏輯經(jīng)驗
德國的“去中心化”模式有效地緩解了城鎮化過(guò)程中的城市病以及地區發(fā)展的不均衡問(wèn)題。從制度層面探究其背后的邏輯經(jīng)驗，下述五個(gè)方面尤為值得借鑒：
?。ㄒ唬┓稚⒒ǘ嘣┑?a target="_blank">職業(yè)教育引導擇業(yè)分流 一戰時(shí)，德國不僅已經(jīng)建成世界一流大學(xué)，同時(shí)也建成了最好的技術(shù)和商務(wù)教育體系。多元化教育體系提供了公民多樣化的發(fā)展機會(huì )，有助于防止對高學(xué)歷的盲目、無(wú)效追求，并引致了擇業(yè)分流，消除了人口向中心城市和某些熱門(mén)職業(yè)的集聚，從而為小城鎮及其企業(yè)的發(fā)展創(chuàng )造了人力資源條件。
?。ǘ┕藏斦贫葹閰^域平衡提供了支持 德國的公共財政滲透著(zhù)濃厚的均衡理念，其中之一便是以人為本的轉移支付原則，即根據各個(gè)地方實(shí)際社會(huì )發(fā)展的需要進(jìn)行轉移支付，尤其是在所謂的窮州和富州之間能夠直接進(jìn)行轉移支付，不經(jīng)過(guò)中央政府。這種措施有力地推動(dòng)了區域、城鄉及全社會(huì )的平衡發(fā)展，為去中心化的城鎮化提供了財政支持。
?。ㄈ┒鄬又卫頇C制為去中心化發(fā)展提供制度支撐 多層治理是德國社會(huì )平衡和去中心化實(shí)現的一個(gè)關(guān)鍵要素。它既包括了縱向的，不同層級之間的自上而下的傳導過(guò)程，以及自下而上的比較順暢的反饋過(guò)程；還包括了橫向的各方利益相關(guān)者之間的溝通和協(xié)調過(guò)程。這種多層多維的協(xié)調機制盡管會(huì )帶來(lái)速度損失，但是由于它所提供的充分爭論和溝通則在很大程度上保證了政策的可操作性和民眾的可接受性，并且有助于解決政策的負外部性（如政策引起了利益各方的不公允），最大限度地實(shí)現資源和公共產(chǎn)品與服務(wù)的均衡分布，最大可能地減少因政策失誤引致的社會(huì )正義損害，為去中心化的實(shí)現提供了關(guān)鍵的制度基礎。
?。ㄋ模┳》抗┙o的多方參與和房地產(chǎn)國家調控為城鎮化提供了基礎 德國城市住房建設和管理的多元化格局，以及作為德國房地產(chǎn)市場(chǎng)典型特征的“重租輕購兩端控制”對小城鎮的“去中心化”發(fā)展起了重要的支撐作用。在供給端，政府補貼開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，對租金有嚴格的控制，同時(shí)嚴禁出售，這就杜絕了大量房產(chǎn)集中在少數群體手中的紕漏；在需求端，政府通過(guò)各種方式提供租房補貼，補貼對象嚴格地限制于應該依法有資格接受補貼的人，而不是與權力掛鉤。穩定的住房保障為去中心化的城鎮化發(fā)展提供了強大的物質(zhì)基礎。
?。ㄎ澹﹨^域城鄉等值化發(fā)展政策幫助振興中小城鎮 德國從立法、規劃、資源分配、職業(yè)教育到治理機制，從不同角度、多種措施創(chuàng )造各種物質(zhì)和文化條件，滿(mǎn)足當地居民合理的工作與生活需要，推動(dòng)不同區域之間以及城鄉之間的無(wú)差異化發(fā)展（等值化發(fā)展），使得不同區域之間，以及城鄉之間的吸引力相當，從而緩釋了資源和人口向中心城市的集中，促進(jìn)了城鎮化發(fā)展的去中心化趨勢。
?。ㄊY尉，中國社科院副研究員；徐杰，國家行政學(xué)院經(jīng)濟部教授）
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