?武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(cháng) 董登新教授
（中國養老金融50人論壇核心成員）
2017年11月9日，國務(wù)院正式發(fā)布《劃轉部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》。方案決定：這一工作將在2018年全面展開(kāi)。劃轉部分國有資本充實(shí)社?；?，這是一項利國利民的重大工程。通過(guò)劃轉部分國有資本，做實(shí)做強社?；?，一方面可以盡快盡早償還從勞保制度到社保制度的“轉制成本”（歷史欠賬），也就是彌補當年因實(shí)施“視同繳費年限”政策形成的企業(yè)職工基本養老保險基金缺口；另一方面可以更有效地應對因人口老齡化所導致未來(lái)養老金缺口的支付壓力與風(fēng)險。
本次劃轉部分國有資本充實(shí)社?；?，已是第三輪劃轉。前兩輪劃轉主要是針對國有控股企業(yè)IPO規模按10%的比例進(jìn)行的一次性劃轉，而此次劃轉則是以全部國有企業(yè)為劃轉對象，它包括了上市國企和非上市國企，同時(shí)也包括了中央國企和地方國企。因此，此次劃轉范圍是全方位的，而且劃轉比例不再是IPO規模的10%，而是全部國有股權的10%。相比之下，前兩輪國有資產(chǎn)劃轉僅限于國有控股企業(yè)的IPO，其劃轉規模與劃轉質(zhì)量不但易于統計，而且估值較準確，并且劃轉環(huán)節較為規范、透明，易于操作。但本輪國有資產(chǎn)劃轉情形則較復雜。
（一）本次劃轉范圍。將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構納入劃轉范圍。公益類(lèi)企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開(kāi)發(fā)性金融機構以及國務(wù)院另有規定的除外。也就是說(shuō)，本次國有資本劃轉范圍：既包括中央國企，也包括地方國企；既包括上市國企，也包括非上市國企；既包括金融國企，也包括非金融國企。但有兩類(lèi)國企例外：一是小微型國企，二是公益類(lèi)國企。
從本輪劃轉股權來(lái)看，名義規模應該不小。據財政部統計，2017年底，我國國有企業(yè)資產(chǎn)總額151.7萬(wàn)億元，負債總額99.7萬(wàn)億元，所有者權益合計52萬(wàn)億元。國有股權與國有企業(yè)資產(chǎn)是兩個(gè)不同的概念。由于每家國有控股企業(yè)的國有股比例不同，我們暫時(shí)無(wú)法從國有企業(yè)總資產(chǎn)或所有者權益中估算國有股數量及國有資產(chǎn)的規模，因此，這一輪國有股劃轉總規模究竟是多少，只能是逐戶(hù)統計。
（二）本次劃轉對象。中央和地方企業(yè)集團已完成公司制改革的，直接劃轉企業(yè)集團股權；中央和地方企業(yè)集團未完成公司制改革的，抓緊推進(jìn)改革，改制后按要求劃轉企業(yè)集團股權；同時(shí)，探索劃轉未完成公司制改革的企業(yè)集團所屬一級子公司股權。
不過(guò)，文件中還明確規定了本次劃轉對象“例外”的情形：“全國社會(huì )保障基金因國有股權劃轉、投資等各種原因形成的上市企業(yè)和非上市企業(yè)股權除外?！边@句話(huà)很容易被個(gè)別媒體誤解為“前兩輪國有股劃轉過(guò)的上市公司就不用再劃轉了”，這是嚴重的誤讀！這里的“例外”是指：凡是因上一輪國有股轉持而持有在全國社會(huì )保障基金手中的“國有股權”部分，以及由全國社會(huì )保障基金“入市”后從二級市場(chǎng)上買(mǎi)入持有的股票，以及由全國社會(huì )保障基金直接參股未上市企業(yè)而持有的股權，均不納入此輪國有資本劃轉對象。
事實(shí)上，在前兩輪國有資產(chǎn)劃轉中，雖然在境內外上市國有企業(yè)約有1100多家，但由于劃轉時(shí)間存在“新老劃斷”的歷史原因，僅有100多家上市公司的國有股權參與了前兩輪劃轉，而大多數上市國企則成為了當時(shí)兩輪劃轉的“漏網(wǎng)之魚(yú)”，因此，此輪劃轉“不計前嫌”、“既往不咎”。也就是說(shuō)，只要目前性質(zhì)上仍歸屬?lài)泄蓹?，無(wú)論這些企業(yè)是否參與過(guò)前兩輪國有資本劃轉，都必須全部納入本輪國有資本劃轉的范圍重新計算。
此外，在本輪國有資產(chǎn)劃轉中，不排除部分資產(chǎn)是無(wú)效資產(chǎn)或低效資產(chǎn)。因為目前的國有企業(yè)尤其是重化工業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)存在較為嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩情況，因此，本輪劃轉的國有資產(chǎn)有可能會(huì )存在部分水份或價(jià)值虛高現象。
以鋼鐵、煤炭、水泥行業(yè)為例，2016年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確規定：在近年來(lái)淘汰落后煤炭產(chǎn)能的基礎上，從2016年開(kāi)始，用3至5年的時(shí)間，再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產(chǎn)能，適度減少煤礦數量，煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能得到有效化解。
與此同時(shí)，國務(wù)院還發(fā)布《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》指出：在近年來(lái)淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能的基礎上，從2016年開(kāi)始，用5年時(shí)間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億—1.5億噸，行業(yè)兼并重組取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)結構得到優(yōu)化，資源利用效率明顯提高，產(chǎn)能利用率趨于合理。
2017年12月15日，中國水泥業(yè)協(xié)會(huì )發(fā)布《水泥行業(yè)去產(chǎn)能行動(dòng)計劃（2018-2020）》，計劃決定2018年至2020年三年內壓減熟料產(chǎn)能3.927億噸，關(guān)閉水泥粉磨站企業(yè)540家，前十大企業(yè)集團的全國熟料產(chǎn)能集中度達到70%以上，水泥產(chǎn)能集中度達到60%。
在這些產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩的行業(yè)，大多都是國企扎堆的重化工業(yè)，國有資產(chǎn)劃轉之時(shí)，正好是它們“去產(chǎn)能”的高峰時(shí)期，如此劃入的國有資產(chǎn)，當然會(huì )存在打折或縮水的風(fēng)險。
（三）本次劃轉比例。首先以彌補企業(yè)職工基本養老保險制度轉軌時(shí)期因企業(yè)職工享受視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養老保險基金缺口為基本目標，劃轉比例統一為企業(yè)國有股權的10％。今后，結合基本養老保險制度改革及可持續發(fā)展要求，若需進(jìn)一步劃轉，再作研究。
此次國有資產(chǎn)的劃轉，不是像前兩輪那樣按照IPO規模的10%劃轉，而是按照全部國有股權總數的10%劃轉，本輪劃轉的基數會(huì )更大，而且本次劃轉只是優(yōu)先用于彌補企業(yè)職工基本養老保險轉制成本，并不排除將來(lái)還會(huì )再次進(jìn)行國有資產(chǎn)的全面劃轉，因為機關(guān)事業(yè)單位職工基本養老保險的轉制成本尚未納入本次彌補的范圍。
（四）本次承接主體。前兩輪國有資產(chǎn)劃轉全部劃入全國社會(huì )保障基金賬戶(hù)，并由全國社會(huì )保障基金理事會(huì )（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社?；饡?huì )”）管理，本次劃轉的國有股權則是直接納入企業(yè)職工基本養老保險基金，并且本次劃轉的承接主體分為兩個(gè)不同的部分：一是本次劃轉的中央企業(yè)國有股權，由國務(wù)院委托社?；饡?huì )負責集中持有，單獨核算，接受考核和監督。條件成熟時(shí)，經(jīng)批準，社?；饡?huì )可組建養老金管理公司，獨立運營(yíng)劃轉的中央企業(yè)國有股權。二是劃轉的地方企業(yè)國有股權，由各省級人民政府設立國有獨資公司集中持有、管理和運營(yíng)。也可將劃轉的國有股權委托本省(區、市)具有國有資本投資運營(yíng)功能的公司專(zhuān)戶(hù)管理。
很顯然，這是在企業(yè)職工基本養老保險尚未全國統籌的情況下，兩類(lèi)國有股權（即中央企業(yè)國有股權與地方企業(yè)國有股權）劃轉分而治之、各自管理，這種分散管理的格局可能會(huì )存在制度漏洞以及資產(chǎn)流失的風(fēng)險。因此，必須盡快實(shí)現基本養老保險全國統籌，以便將這些劃轉的國有股權統一集中于社?；饡?huì )托管，以達到成本更省、效率更高、資產(chǎn)更安全的目的。
（五）本次劃轉程序。本輪國有資產(chǎn)劃轉，在操作流程上，工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)應該是摸底清理并核實(shí)國有股權，這是最關(guān)鍵的一步，也是工作量最大的一步。如何防止地方企業(yè)國有股權可能存在的漏報或瞞報現象，這是至關(guān)重要的。只有做好了這一步，本輪國有資產(chǎn)劃轉才能準確無(wú)誤地順利進(jìn)行。此外，還有兩個(gè)操作環(huán)節是需要重點(diǎn)關(guān)注的：（1）劃轉對象涉及多個(gè)國有股東的，由第一大股東的國有資產(chǎn)監督管理機構負責對國有股東身份和應劃轉股權進(jìn)行初審，提交同級財政部門(mén)確認。國有股東分別屬于中央和地方管理的，按第一大股東的產(chǎn)權歸屬關(guān)系，將應劃轉的國有股權統一劃轉至社?；饡?huì )或各省(區、市)國有獨資公司等承接主體。（2）劃轉上市公司國有股權的，國有資產(chǎn)監督管理機構應同時(shí)向中國證券登記結算有限責任公司下達國有股轉持通知，并抄送社?；饡?huì )或各省(區、市)國有獨資公司等承接主體。中國證券登記結算有限責任公司在收到國有股轉持通知后15個(gè)工作日內，將應轉持的國有股權，變更登記到社?；饡?huì )或各省(區、市)國有獨資公司等承接主體。
（六）承接主體對國有資本的管理。社?；饡?huì )及各省(區、市)國有獨資公司等承接主體作為財務(wù)投資者，享有所劃入國有股權的收益權和處置權，不干預企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，一般不向企業(yè)派出董事。從原則上講，劃轉至社?；鸬膰泄蓹?，必須執行3年以上的禁售期義務(wù)，并可優(yōu)先動(dòng)用國有股權分紅收益，但必要時(shí)并不排除通過(guò)國有資本的運作獲得收益，比方，換股或吸收合并，轉讓給其他國有股東，或被整體收購上市等。
事實(shí)上，目前的黑龍江省已遭遇基金結余嚴重虧空的現實(shí)，地方財政補貼已不足以填補這一窟窿，在此情形下，黑龍江省屬企業(yè)國有股權劃轉后，它有可能要盡快向其他國有股東轉讓變現一部分，以填充眼前的養老金缺口。類(lèi)似乎情形有可能在若干年后還會(huì )發(fā)生在遼寧、吉林等省。因此，國有股權劃轉充實(shí)地方基本養老保險基金，已是迫在眉睫、刻不容緩。
（七）本次劃轉步驟。按照試點(diǎn)先行、分級組織、穩步推進(jìn)的原則，分兩類(lèi)走：第一步，2017年末選擇部分中央企業(yè)和部分省份開(kāi)展試點(diǎn)。中央企業(yè)包括國務(wù)院國資委監管的中央管理企業(yè)3至5家、中央金融機構2家。試點(diǎn)省份的劃轉工作由有關(guān)省(區、市)人民政府具體組織實(shí)施。第二步，在總結試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，2018年及以后，分批劃轉其他符合條件的中央管理企業(yè)、中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)以及中央金融機構的國有股權，盡快完成劃轉工作。各省(區、市)人民政府負責組織實(shí)施本地區地方國有企業(yè)的國有股權劃轉工作。
根據政策安排，此次劃轉應該是一次性的，從2017年末試點(diǎn)到2018年底，基本上應能完成本輪國有股權劃轉。在本次國有資產(chǎn)劃轉期間，任何國有股權的變更都必須承擔劃轉的義務(wù)，不得逃避劃轉，因此，這一劃轉工作應該在最短的時(shí)間內盡快完成，以防“劃轉前”部分國有股權有意提前轉讓、規避劃轉，進(jìn)而造成應劃轉資產(chǎn)的“流失”。
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