自2006年以來(lái)，銀監會(huì )、人們銀行等部門(mén)出臺了不少與村鎮銀行有關(guān)的法律規范性文件。
（一）村鎮銀行現有法律文件規定
（二）村鎮銀行的立法現狀評析
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1.立法層級較低
現行的村鎮銀行方面的規定，沒(méi)有法律、行政法規、地方性法規，只有幾個(gè)部門(mén)規章，其他的多是以“通知”的形式出現，屬于規范性文件之列。
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2.立法依據欠缺
目前關(guān)于村鎮銀行的法律規定，主要來(lái)自于銀監會(huì )規章，但是，這在《立法法》和《行政許可法》方面存在著(zhù)瑕疵。
村鎮銀行在本質(zhì)上屬于商業(yè)銀行，但是與我國的現行《商業(yè)銀行法》有許多不符之處。第一，村鎮銀行的注冊資本和出資人。根據《商業(yè)銀行法》規定:“設立全國性商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為十億元人民幣，設立城市商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為十億元人民幣，設立農村商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為五千萬(wàn)元人民幣，注冊資本應當是實(shí)繳資本，國務(wù)院銀行業(yè)監督管理機構根據審慎監管的要求可以調整注冊資本最低限額，但不得少于前款規定的限額?！倍勒铡洞彐傘y行管理暫行定》:在縣(市)設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于300萬(wàn)元人民幣，在鄉(鎮)設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于100萬(wàn)元人民幣，遠低于《商業(yè)銀行法》的要求;對出資人的要求上，《村鎮銀行管理暫行規定》規定發(fā)起人或出資人應符合規定的條件，且發(fā)起人或出資人中應至少有1家銀行業(yè)金融機構，村鎮銀行的最大股東或唯一股 東必須是銀行業(yè)金融機構，最大銀行業(yè)金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)持股比例不得超過(guò)村鎮銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮銀行股本總額的10% ,而我國的《商業(yè)銀行法》沒(méi)有相關(guān)的限制性規定。
第二，經(jīng)營(yíng)方針。在貸款發(fā)放上，《村鎮銀行管理暫行規定》規定村鎮銀行在繳足存款準備金后，剩余的資金可以全部用來(lái)支持農村建設，用村鎮銀行的資金使用，應首先滿(mǎn)農戶(hù)的貸款需求和農村發(fā)展經(jīng)濟的需要，若資金還有剩余，可將其投人當地其他產(chǎn)業(yè)、購買(mǎi)國債，進(jìn)行資金的再投資。在經(jīng)營(yíng)方針上，村鎮銀行開(kāi)展的業(yè)務(wù)大多是小額的，通過(guò)分散貸款方面可以降低經(jīng)背風(fēng)險，另一方面可以提高貸款覆蓋面。為防止貸款資金過(guò)于集中，村鎮銀行對同一借款人的貸款額度不得超過(guò)資本凈額的5%，對單一集團企業(yè)客戶(hù)的貸款額度不得超過(guò)資本凈額的10%。而現行的《商業(yè)銀行法》僅僅規定對同借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例不得超過(guò)10%，對于貸款對象、貸款方式尚未做出明確規定。同時(shí)，銀監會(huì )印發(fā)《商業(yè)銀行風(fēng)險監管核心指標(試行)》的通知也高于村鎮銀行的規定，即單一集團客戶(hù)授信集中度為最大一家集團客戶(hù)授信總額與資本凈額之比。
如果認定村鎮銀行是歸屬于商業(yè)銀行的一種 新類(lèi)型的金融機構，則它不符合銀監會(huì )的規定，違反了相關(guān)法律。按《銀行業(yè)監督管理法》規定，國務(wù)院銀行業(yè)監督管理機構依照祛律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業(yè)金融機構的設立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍，未經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監督管理機構批準，任何單位或者個(gè)人不得設立銀行業(yè)金融機構或者從事銀行業(yè)金融機構的業(yè)務(wù)活動(dòng)。在我國現有的法律體系中，法律規定僅涉及中央銀行、政策性銀行、商業(yè)性銀行以及農村信用合作社等，而與村鎮銀行等新型農村金融機構有關(guān)的主要是自2004年以來(lái)國務(wù)院出臺的與農村、農民、農業(yè)相關(guān)的一系列文件， 如2004年《關(guān)于促進(jìn)農民增加收人若千政策的意見(jiàn)》，2006年《關(guān)于推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的若干見(jiàn)》，2007年《關(guān)于全面深化金融改革促進(jìn)金融業(yè)持續健康安全發(fā)展的若干意見(jiàn)》等文件，在這此文件中僅提出了創(chuàng )新農村金融市場(chǎng)，并未提及設立村鎮銀行等新型農村金融機構。
除此之外，根據《行政許可法》規定，國家對直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀(guān)調控等特定活動(dòng)等事項可以設定行政許可，銀行的金融活動(dòng)因與經(jīng)濟宏觀(guān)調控相關(guān)，屬于我國行政許可的調整范圍，而根據《行政許可法》規定可以設定行政許可的規范性文件為法律，行政法規，地方性法規，省、自治區、直轄市人民政府規章，銀監會(huì )作為國務(wù)院的直屬事業(yè)單位無(wú)權設置行政許可。從立法權限上來(lái)看，《立法法》規定的事項僅限于法律或者國務(wù)院的行政法規、決定、命令，而銀監會(huì )以部門(mén)規章的方式規定村鎮銀行設立條件、設立程序，其說(shuō)明銀監會(huì )在法律、行政法規、決定、命令之外發(fā)布命令、指示、規章，有違反《立法法》的權限規定之嫌。
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