張家界市國土資源局“十一五”國土資源改革總結和“十二五”國土資源改革設想
一、“十一五”國土資源改革工作回顧
過(guò)去的五年,是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與資源環(huán)境矛盾突出的五年，也是國土資源管理制度改革和創(chuàng )新的五年。這五年來(lái)，全市國土資源系統在省廳的領(lǐng)導下，解放思想、創(chuàng )新觀(guān)念，全面推進(jìn)國土資源管理制度改革，在國土資源管理的多個(gè)領(lǐng)域，實(shí)現了從無(wú)到有、從分散到整合、從粗放到集約、從無(wú)序到規范的轉變，監管能力和服務(wù)水平得到顯著(zhù)提升。
（一） 國土資源管理體制改革回顧
干部管理體制基本理順。先后制定干部監督管理、后備干部培養等制度，區、縣局領(lǐng)導班子的調整補充、干部的考核和任用及日常監督管理等工作逐步規范。近幾年來(lái)，通過(guò)競爭上崗選拔任用了41名副科級干部，5名正科級干部，充分調動(dòng)了干部職工的工作積極性。大力推行“逢進(jìn)必考”的用人制度。五年來(lái)，全市國土資源系統公開(kāi)招考工作人員12名，為國土資源管理隊伍注入了新的血液。
基層管理體制逐步完善。根據基層國土資源管理體制改革的需要，將全市101個(gè)國土資源所整合為34個(gè)國土資源中心所，收歸各區、縣局管理；國土資源中心所長(cháng)高配副科級，上收市局管理。加大資金投入，按照“五個(gè)一”的建設標準，全面加強基層國土資源所的規范化建設，初步實(shí)現了國土資源基層所的規范化管理。
國土資源行政審批環(huán)節監管機制逐步健全。緊緊圍繞規范行政行為、行政審批，完善集體會(huì )審、實(shí)施過(guò)錯責任追究、加強監督制約等內容，制定了包含規劃調整、土地出讓、項目立項及評審、大額資金安排、責任追究等10多項內容的《張家界市國土資源內部會(huì )審制度》，實(shí)現了制度化、規范化管理。
機構編制職數得到調整。積極向地方黨委政府和相關(guān)部門(mén)爭取編制和職數。特別是今年，我局向市委、市政府一次性爭取到14名帶編制的工作人員，充實(shí)了干部隊伍，為更好地履行國土資源管理職責創(chuàng )造了有利條件。
（二）土地管理制度改革回顧
1、土地管理制度改革方面
農村土地確權登記穩步推進(jìn)。產(chǎn)權清晰是推進(jìn)農村土地管理制度的基石。2007年，我局下發(fā)了《關(guān)于加快農村土地確權登記工作的通知》，明確規定農村土地確權登記的范圍、原則、條件、程序、所需的資料等內容，有序地推進(jìn)農村土地確權登記發(fā)證工作。目前，全市已完成了2000多個(gè)村集體經(jīng)濟組織的集體土地所有權發(fā)證工作，發(fā)證率達100%。五年來(lái)，累計發(fā)放《集體建設用地使用證》8萬(wàn)余本。
集體土地流轉基本啟動(dòng)。一是認真組織開(kāi)展農村集體建設用地流轉調研工作，了解和掌握了全市集體建設用地流轉的形式、規模以及存在的問(wèn)題，擬定我市集體建設用地流轉辦法，但還有待進(jìn)一步修改和完善；二是在開(kāi)展農村土地確權登記工作的基礎上，結合土地整理，按照“不得改變集體土地所有權性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益”的要求，推動(dòng)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權的有序流轉，促進(jìn)了農業(yè)的規?；a(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，實(shí)現了農業(yè)增效、農民增收。
耕地保護機制得到健全。全面實(shí)行耕地保護“五級六長(cháng)”責任制，將耕地保護責任納入地方各級政府績(jì)效考核范圍。建立了有機聯(lián)系、相互補充的耕地保護“四項機制”，即：土地利用總體規劃對耕地保護的管控機制，土地整治對耕地保護的補充機制，節約集約用地對耕地保護的保障機制，土地執法監察對耕地保護的監督機制，確保耕地面積總量不減少。目前，我市現有耕地面積為159萬(wàn)畝，高于省政府下達的156萬(wàn)畝的保護指標。
征地拆遷制度改革取得重大進(jìn)展。圍繞被征地農民現有生活水平不降低，長(cháng)遠生計有保障的目標，協(xié)助市人力資源和社會(huì )保障局制定了征地費用于被征地農民社會(huì )保障的比例和失地農民在就業(yè)培訓、社會(huì )保障等方面的政策措施。研究制定了《張家界市征收土地地上附著(zhù)物補償標準》（張政辦發(fā)[2007]6號）、《張家界市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》（張家界市人民政府第34號令）《張家界市城市規劃區內集體土地征收及其房屋拆遷補償安置暫行規定》（張政發(fā)[2008]6號）。嚴格執行征地程序和征地補償標準及相關(guān)政策，堅持先補償后征地、先安置后拆遷的原則，切實(shí)維護了被征地農民的合法利益。
2、國有土地有償使用制度方面
轉變了建設用地供應機制。2006年，張家界市人民政府出臺了《張家界市城市規劃區土地儲備管理辦法》，加大了土地儲備力度，建立了具有“供給引導需求、增量與存量互補、劃撥與有償協(xié)調”三大特征的供地機制，逐步實(shí)現了建設用地供應由增量供應為主轉變?yōu)榇媪抗獮橹?，協(xié)議出讓為主轉變?yōu)槭袌?chǎng)配置為主，隨項目被動(dòng)供地為主轉變?yōu)橛玫貤l件引導項目的主動(dòng)供地為主。
健全了土地市場(chǎng)服務(wù)機制。一是建立了土地公開(kāi)交易、基準地價(jià)定期公布、土地市場(chǎng)交易信息發(fā)布和土地登記資料公開(kāi)查詢(xún)等制度，保障了土地市場(chǎng)的規范運行；二是完善了土地市場(chǎng)組織形式，土地使用權交易更加便利、安全、公開(kāi)和公平；三是通過(guò)轉變政府職能，減少和規范行政審批，培育和發(fā)展了土地市場(chǎng)中介服務(wù)組織，土地估價(jià)等中介服務(wù)機構獨立、客觀(guān)、公正執業(yè)。
國有土地交易規范有序。2008年，實(shí)現了市城區基準地價(jià)更新。制定和完善了經(jīng)營(yíng)性用地、商業(yè)用地和工業(yè)用地招拍掛、土地底價(jià)會(huì )審等制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎性作用，進(jìn)一步深化了國有土地有償使用制度改革。五年來(lái)，我市公開(kāi)出讓國有土地使用權1787宗，出讓面積達622.69公頃，收取價(jià)款30多億元。
3、土地審批制度改革方面
規范審批流程。以政務(wù)中心建設為抓手，把所有受理、報件等業(yè)務(wù)集中到“窗口”辦理，形成了“一站式辦公、一條龍服務(wù)、一關(guān)口收費”的服務(wù)機制，審批時(shí)限提速三分之一。
改革審批方式。改“串聯(lián)式”審批為“并聯(lián)式”審批。同時(shí)，明確規定審批時(shí)限，細化土地審批責任，嚴格實(shí)施責任追究，減少了審批中不負責任的行為。
簡(jiǎn)化農村村民建房用地審批程序。2008年，針對反映強烈的村民建房用地審批難的問(wèn)題，及時(shí)組織人員深入基層開(kāi)展調研，制定下發(fā)了《關(guān)于加強村民建設用地審批的通知》，通過(guò)簡(jiǎn)化程序，提高了審批效率，方便了群眾。
強化建設用地批后監管。我市建立了聯(lián)合執法機制和動(dòng)態(tài)巡查機制，加大了對建設用地批后實(shí)施的監管力度，實(shí)現了建設用地由重審批向重監管的轉變，少批多占，不按審批用途和范圍用地等違法行為得到了規范和查處。
（三）地質(zhì)礦產(chǎn)管理制度改革回顧
礦業(yè)權審批更加規范。嚴格礦業(yè)權規劃計劃管理，完善了礦業(yè)權審批、項目核查、生產(chǎn)許可、安全許可、環(huán)評審查等多項制度，嚴格執行礦業(yè)權設置前置審批程序，嚴格控制礦業(yè)權總量和礦業(yè)權供應的重點(diǎn)、節奏、布局和投向，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理利用。目前，市、縣兩級設置礦業(yè)權324個(gè)，沒(méi)有超過(guò)省廳下達的指標數。
礦業(yè)權出讓更加公平。一是分級建立了礦業(yè)權市場(chǎng)交易機構，制定和完善交易管理辦法，明確交易條件、方式、程序，健全礦業(yè)權招拍掛、礦業(yè)權出讓會(huì )審等多項制度，規范了礦業(yè)權市場(chǎng)交易行為；二是加強礦業(yè)權出讓審批管理，對新設礦業(yè)權一律實(shí)行招、拍、掛出讓?zhuān)V業(yè)權交易市場(chǎng)公平、公正、公開(kāi)。五年來(lái)，全市共出讓采礦權51宗，成交價(jià)款1.88億元，實(shí)現了資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉化。
礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)監管逐步健全。一是建立聯(lián)合辦案機制。2006年，制定下發(fā)了《張家界市國土資源聯(lián)合執法檢查制度》，實(shí)行同監察、法院、公安、工商等部門(mén)聯(lián)合執法機制，執法力量得到加強。二是全面推行“縣管、鄉包、村落實(shí)”的三級管理模式，做到“縣不漏鄉、鄉不漏村、村不漏礦”，逐步形成“政府統一領(lǐng)導，國土資源部門(mén)組織協(xié)調，相關(guān)部門(mén)各司其職”的工作格局。
二、存在的問(wèn)題：
（一） 國土資源管理體制改革方面
1、雙重管理體制不夠規范。2005年，國土資源部門(mén)實(shí)行省垂直管理體制，但市、縣（區）國土資源管理部門(mén)的機構、人員編制、工作經(jīng)費等仍由同級人民政府管理，結果造成了地方政府與上級部門(mén)“都管又都不管”的局面。
2、國土資源系統干部發(fā)展空間受到限制。市、縣（區）黨委、政府多以垂管為由，不愿培養和任用國土資源系統干部，致使國土資源系統干部沒(méi)有交流的空間，干部隊伍缺少活力，工作人員的積極性受到影響。
（二）土地管理制度改革方面
1、集體土地流轉有待進(jìn)一步規范。當前，農村集體經(jīng)濟組織或農民，自主將集體建設用地有償轉讓給別人已成社會(huì )現實(shí)，轉讓所獲取的收益直接由集體經(jīng)濟組織或村民個(gè)人支配，導致產(chǎn)權交易稅費流失，產(chǎn)權糾紛逐漸增多。
2、農村土地登記發(fā)證工作有待加強。由于受人力、經(jīng)費以及村民的認識程度等因素的影響，農村土地確權登記工作特別是農村宅基地登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢。
3、征地拆遷工作難度大。征地補償政策配套的不完善，導致被征地群眾的期望值存在很大差距，征地拆遷工作難度加大。
（三）地質(zhì)礦產(chǎn)管理制度改革方面
1、礦山準入門(mén)檻不高?，F行礦業(yè)權取得成本不完全，礦山環(huán)境治理沒(méi)有列入其中，礦山企業(yè)主體混雜不一，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)小、散、亂的狀況有待扭轉。
2、地質(zhì)勘查投入機制有待健全。由于受地方政府財力、環(huán)境等各種因素的影響，我市地質(zhì)勘查工作一直無(wú)法得到突破。
三、“十二五”國土資源管理改革設想
（一）規范推進(jìn)農村土地產(chǎn)權改革。一是加快農村土地確權登記。制 定和完善土地確權登記制度，建立全市農村土地確權登記體系，加快推進(jìn)宅基地使用權、集體建設用地使用權確權登記工作，促使農民擁有清晰明確的土地產(chǎn)權。二是引導和規范農村集體土地流轉。在耕地所有權和用途不改變的前提下，幫助群眾發(fā)展多種適度規模經(jīng)營(yíng)，鼓勵有條件的地方和群眾發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，逐步形成“政府政策指導、部門(mén)管理服務(wù)、群眾自主經(jīng)營(yíng)”工作機制。積極探索集體建設用地流轉辦法，建立城鄉統一土地市場(chǎng)建設，有序推進(jìn)產(chǎn)權清晰又符合規劃的集體建設用地的流轉，切實(shí)保障農村集體經(jīng)濟組織和農民的利益。
（二）繼續深化征地制度改革。一是積極組織開(kāi)展征地補償調研工作，探索建立與我市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相適應的補償標準。在劃定的相同片區內,按照統一的補償標準進(jìn)行補償。逐步建立和完善征地補償爭議的協(xié)調裁決機制,為被征地農民提供法律援助。二是拓寬安置渠道。充分借鑒長(cháng)株潭成功的征地補償安置經(jīng)驗，結合實(shí)際，對現有的現金補償安置方式進(jìn)行改進(jìn)，并積極為被征地農民提供就業(yè)培訓、職業(yè)介紹等服務(wù)，切實(shí)解決好被征地農民就業(yè)、住房和社會(huì )保障問(wèn)題；三是完善征地補償款分配、使用監管機制。加大監督、檢查力度，規范市區征地管理秩序，防止截留征地費等現象的發(fā)生；進(jìn)一步完善征地費用的分配和使用政策，妥善處理集體和農民個(gè)人對集體土地的權利關(guān)系。
（三）健全耕地保護機制。一是嚴格責任考核。結合第二次土地調查成果，將省政府下達的新一輪耕地保護目標和任務(wù)分解到各區縣、各鄉鎮，并督促其簽訂耕地保護責任狀。進(jìn)一步健全耕地保護責任考核體系和干部離任審計制度，嚴格落實(shí)耕地保護責任追究制度，促使各級政府加強對耕地保護工作的領(lǐng)導和支持；二是建立耕地保護獎勵機制。市、縣政府分別按50%的比例來(lái)共同籌集耕地保護基金，對在耕地保護工作中表現突出的集體經(jīng)濟組織和個(gè)人給予一定的獎勵，充分調動(dòng)社會(huì )大眾保護耕地的積極性；根據各鄉鎮耕地保護任務(wù)和自行補充耕地的數量，適當地落實(shí)基層耕地保護工作經(jīng)費，促使各級政府積極主動(dòng)地參與到耕地保護工作中來(lái)；三是健全土地執法監察機制。建立健全土地執法共同責任、動(dòng)態(tài)巡查、違法預防和查處等制度，逐步形成“政府領(lǐng)導、國土資源部門(mén)跟蹤監控、相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)作”的監管體系，嚴厲查處土地違法行為。四是完善政府主導、國土牽頭、部門(mén)參與、聚合資金、整體推進(jìn)的項目實(shí)施機制，全面推進(jìn)農村土地綜合整治，實(shí)現耕地占補平衡以適度合理開(kāi)發(fā)向“城鄉建設用地增減掛鉤”轉變，促進(jìn)社會(huì )主義新農村建設。
（四）深化國土資源審批制度改革。一是精簡(jiǎn)審批項目。對各種行政審批項目特別是非行政許可審批項目，集中進(jìn)行一次清理，進(jìn)一步減少審批事項。對應該取消的，堅決取消。二是減少審批環(huán)節。經(jīng)清理后確需保留的行政審批項目，本著(zhù)“應進(jìn)俱進(jìn)”的原則，一律進(jìn)入行政服務(wù)中心窗口。三是提高審批效率。認真落實(shí)已經(jīng)出臺的城市批次用地審批制度和改革措施，規范建設用地、礦業(yè)權預申請制度，進(jìn)一步提高審批的質(zhì)量和效率，切實(shí)強化政府供地、供礦的責任。四是加強審批監管。運用現代科技手段，堅定不移地推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，加大電子政務(wù)建設力度，嚴格執行國土資源審批接辦分離、集體會(huì )審、限時(shí)辦結、聯(lián)網(wǎng)審查、結果公開(kāi)等制度，進(jìn)一步規范審批權力，主動(dòng)接受社會(huì )監督；五是加快土地利積極探索推進(jìn)國土資源規劃、計劃等相關(guān)制度改革，進(jìn)一步完善有保有壓、差別化的土地計劃和礦業(yè)權設置計劃管理。
（五）加快推進(jìn)土地和礦業(yè)權市場(chǎng)改革。一是大力推行土地和礦業(yè)權配置的市場(chǎng)化進(jìn)程，推動(dòng)土地和礦業(yè)權交易市場(chǎng)建設平臺，建立全市規則統一、程序科學(xué)、公開(kāi)透明的土地和礦業(yè)權交易市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用。二是繼續推進(jìn)國有土地有償使用制度改革，強化國有土地使用權出讓招拍掛制度。三是加強礦業(yè)權市場(chǎng)制度建設，完善細化礦業(yè)權出讓程序，探索建立公開(kāi)透明、符合市場(chǎng)經(jīng)濟規律和地質(zhì)工作規律的礦業(yè)權交易市場(chǎng)，加大礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)項目招商力度，促使礦業(yè)經(jīng)濟成為地方新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。
（六）建立權力制約機制。一是加強資金管理、項目安排等權力運行的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節的監督，嚴格執行內部會(huì )審、項目評審、內部責任追究等制度，加強內部經(jīng)濟審計，規范權力運行，從源頭上預防腐敗。二是加強與政府組織部門(mén)的溝通和交流，拓寬干部交流渠道，為干部隊伍注入活力，促進(jìn)全市國土資源事業(yè)的長(cháng)效發(fā)展。三是建立關(guān)鍵崗位干部定期輪崗交流制度，加大對全市各級國土資源部門(mén)負責人和管執法、管財經(jīng)、管人事及業(yè)務(wù)熱點(diǎn)單位等關(guān)鍵崗位干部的交流力度。四是完善責任追究機制。嚴格落實(shí)黨風(fēng)廉政責任制和行政問(wèn)責的有關(guān)規定，嚴厲查處各種違法違紀行為。對存在不廉潔行為的單位和個(gè)人嚴格實(shí)施問(wèn)責，對問(wèn)題較多又不能及時(shí)整改糾正的，根據管理權限提出干部調整的意見(jiàn)和建議。
四、建議
（一）進(jìn)一步完善管理體制。針對目前“雙重管理體制”難到位、缺陷多的問(wèn)題，建議組織有關(guān)部門(mén)深入調研，對存在的問(wèn)題制定切實(shí)可行、操作性強的配套政策和具體意見(jiàn)，在全省國土資源系統實(shí)行人、財、物全部上收，實(shí)現真正意義上的垂直管理。
（二）拓展后備干部培養渠道。將后備干部同時(shí)納入省國土資源廳和市委組織部后備干部庫，拓寬干部提拔任用和交流渠道，加強國土資源系統后備干部的培養和使用。
（三）出臺集體土地流轉規范性文件。針對集體建設用地流轉難的問(wèn)題，建議在集體建設用地管理暫行辦法的基礎上，出臺更加具有指導意義的管理規定，進(jìn)一步明確集體建設用地流轉收益的分配方式和比例，建立全省統一的集體建設用地市場(chǎng)體系。
（四）加快轉變行政審批方式。加大政務(wù)公開(kāi)力度，全面推行網(wǎng)上審批，明確規定審批所需資料、程序、條件及時(shí)限等內容，加強審批監督，建立審批責任追究制度，進(jìn)一步規范審批行為，減少容易滋生腐敗的環(huán)節。
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