2012年5月14日～26日，調研組從石家莊、邯鄲、鄭州、洛陽(yáng)、貴陽(yáng)、遵義到重慶,對四省市的國有地勘單位分類(lèi)改革情況進(jìn)行了調研。其間，召開(kāi)了16次座談會(huì )，分別聽(tīng)取了地礦、煤炭、有色、核工等地勘系統以及國土資源、編辦、發(fā)改、財政、人社、國資、工商、稅務(wù)等省直部門(mén)的意見(jiàn);實(shí)地考察了11個(gè)地質(zhì)隊，深入到河北省地礦石家莊綜合地質(zhì)隊、第一地質(zhì)大隊、煤田水文地質(zhì)隊，河南省區調一隊、煤田二隊、探礦三隊、有色六隊，貴州省地礦102地質(zhì)大隊、有色一總隊，重慶市煤田136隊、地礦南江水文地質(zhì)隊的辦公和生活基地，了解實(shí)情、聽(tīng)取意見(jiàn);考察了4個(gè)鉆井施工現場(chǎng)，包括貴州省地礦102地質(zhì)隊錳礦整裝勘查項目和重慶市地礦川東南地質(zhì)隊綦江鐵礦整裝勘查項目等。調研中基層反映的情況值得重視，有位退休老同志含淚說(shuō)：“改革開(kāi)放的陽(yáng)光沒(méi)有照耀到我們地質(zhì)隊!”令人震撼，引人深思。
改革之路依然障礙重重
自《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見(jiàn)》頒布之日起，國有地勘單位分類(lèi)改革便提上日程。四省市按照“總體設計、分類(lèi)指導、因地制宜、先行試點(diǎn)、量力而行”的原則，夯實(shí)了地勘單位分類(lèi)改革的基礎，初步構建了地勘行業(yè)分類(lèi)改革框架，并不斷探索適合不同類(lèi)別地勘單位的相關(guān)條件和配套政策。
從調研情況看，當前國有地勘單位普遍存在歷史包袱沉重、技術(shù)裝備陳舊、人才隊伍斷檔、基地建設落后、產(chǎn)業(yè)支撐不足等問(wèn)題。同時(shí)，調研發(fā)現，國家關(guān)于國有地勘單位的一些優(yōu)惠政策沒(méi)有得到全面落實(shí)。除地質(zhì)勘查費基數與年增長(cháng)幅度政策落實(shí)較好之外，礦業(yè)權價(jià)款轉增資本金政策已經(jīng)叫停，轉產(chǎn)貸款財政貼息、稅收優(yōu)惠政策，下崗職工再就業(yè)、離退休職工養老政策，以及國有劃撥土地使用權處置、基本建設預算內投資補助政策、住房改革支出政策等落實(shí)情況與職工的正當訴求有較大差距。而且各地在制定相關(guān)政策時(shí)，政策設計存在偏差。將國有地勘單位作為一般的公益類(lèi)事業(yè)單位，績(jì)效工資的設計并沒(méi)有考慮特殊艱苦行業(yè)的工資合理差距以及野外工作津貼等;一些省份的績(jì)效工資，地方財政只按一定比例撥付，缺口部分地勘單位自籌或沒(méi)有能力發(fā)放，進(jìn)一步加重了地勘單位的負擔。另外，現行的地勘會(huì )計制度、事業(yè)單位分配制度已不適應新形勢下地勘單位的發(fā)展。這些都需要通過(guò)這次國有地勘單位分類(lèi)改革統籌考慮、分類(lèi)解決。
究其原因，主要還是計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟轉型過(guò)程中，對地質(zhì)勘查工作的重要性、特殊性等認識不足，對地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展缺乏合適的頂層設計和有效的制度供給。一是地質(zhì)找礦成果與國有地勘單位發(fā)展之間沒(méi)有建立起聯(lián)系(政府讓地勘單位“打工”)。以貴州有色一總隊為例，它為國家找到20多個(gè)大中型礦床，僅提交金礦資源量就近20噸，但這卻與其收入水平無(wú)關(guān);目前該隊在崗職工154人占17%，離退休職工625人占68%，另有遺屬236人，負擔沉重。還有省份不給地質(zhì)隊配置礦業(yè)權，強調國家給了地勘單位財政撥款，地勘單位就只能“打工”找礦。二是“探者無(wú)其權”影響國有地勘單位發(fā)展，進(jìn)而影響找礦突破(市場(chǎng)讓地勘單位“打工”)。一律招拍掛看似公允，實(shí)則是資本對政府和媒體的“綁架”。一方面，擁有技術(shù)和經(jīng)驗的地質(zhì)隊在充分競爭的市場(chǎng)上拿不到探礦權。另一方面，拿到探礦權的投資者并不懂地質(zhì)找礦。三是國際能源和礦產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)無(wú)常，迫切要求解決國有地勘單位生存發(fā)展問(wèn)題。近年來(lái)全球能源和礦產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)正常，但價(jià)格卻增長(cháng)幾倍，極大地抬高了我國的發(fā)展成本。這個(gè)事實(shí)完全對應了屬地化以來(lái)，地勘單位改革設計的薄弱和缺失以及地勘工作的嚴重萎縮，教訓極為深刻。因此，必須從戰略高度重視地勘單位的改革發(fā)展問(wèn)題，切實(shí)加強地質(zhì)勘查工作，提高我國礦產(chǎn)資源保障能力。
走以改革促發(fā)展之路
國有地勘單位分類(lèi)改革的總體思路是“以改革促發(fā)展，以發(fā)展促突破”。以全面提高礦產(chǎn)資源保障能力為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以促進(jìn)國有地勘單位發(fā)展為前提，立足分類(lèi)改革，堅持企業(yè)化方向，加大政府支持力度，實(shí)施差別化扶持政策，營(yíng)造良好制度環(huán)境。同時(shí)，國有地勘單位分類(lèi)改革要堅持“三個(gè)有利于”的基本原則：有利于找礦突破，有利于地質(zhì)事業(yè)發(fā)展，有利于職工富裕。當前，國有地勘單位分類(lèi)改革的主要任務(wù)有以下幾項：
一是盡快出臺《(國辦轉發(fā)八部委)關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)國有地勘單位改革的意見(jiàn)》。調研顯示，國有地勘單位成為公益一類(lèi)、二類(lèi)，還是經(jīng)營(yíng)類(lèi)并不重要，重要的是要研究制定不同類(lèi)別的管理辦法和扶持政策。建議公益一類(lèi)采取“收支兩條線(xiàn)，應保盡?！钡霓k法。職能上，主要支撐國土資源行政管理工作，參與中央和地方的基礎性、公益性地質(zhì)工作;組織上，各省可根據實(shí)際需要，將現有的地調院、區調隊、地環(huán)總站和巖礦測試中心等單位建成公益一類(lèi)隊伍。在建精、建強方面，由中央和地方共同投資，在人才、裝備和基地建設方面進(jìn)行全面武裝;績(jì)效工資要參照原“野外地質(zhì)勘探隊工資水平高于一般行業(yè)同類(lèi)人員水平15%的標準”制定;野外工作津貼(按160元/日)、艱苦邊遠地區補貼、誤餐費和勞保用品相關(guān)費用等列入公益性地質(zhì)工作項目費用定額標準。
公益二類(lèi)采取“差額補貼、允許創(chuàng )收”的辦法。職能上，主要承擔國家戰略性地質(zhì)礦產(chǎn)調查工作，也可以通過(guò)國家購買(mǎi)方式承擔基礎性、公益性地質(zhì)工作項目，以及商業(yè)性地質(zhì)工作。組織上，過(guò)渡期可考慮以局為單元，局、隊聯(lián)合組建資源性股份公司，或者以地質(zhì)隊為單元，采取“一隊、一公司”的分體運行模式。經(jīng)費上，保留原地質(zhì)勘查費基數與年增長(cháng)幅度。扶持上，建立省級事業(yè)單位養老保險統籌體系，實(shí)行社會(huì )化管理，離退休費和補貼足額支付、列入基本支出并納入財政統發(fā);疏通中央基本建設預算內投資補助渠道，國有地勘單位可以每年申請中央預算內野外地質(zhì)隊基地建設和維修補貼，解決基地改造和設備更新的資金問(wèn)題;修訂地勘會(huì )計制度，保護國有地勘單位的經(jīng)理人隊伍;國家財政預算項目費用定額標準以全成本計算，隨物價(jià)調整并考慮合理利潤等。
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)采取“做強產(chǎn)業(yè)、配置礦權”的辦法。分類(lèi)上，堅持自愿原則，只有那些綜合實(shí)力雄厚、市場(chǎng)競爭力強，深受事業(yè)體制束縛、需要全面轉企的隊伍可以劃入。扶持上，應給國有地勘單位配置優(yōu)質(zhì)礦權，在扶持期內每隊每年1～2個(gè)，其收益可轉增資本金、入股礦山或推進(jìn)探采一體化;全面落實(shí)轉產(chǎn)貸款財政貼息、稅收優(yōu)惠、國有劃撥土地使用權處置等政策;以8年為期，用3年時(shí)間，支持條件成熟的國有地勘單位先行企業(yè)化;再用5年時(shí)間，在普遍發(fā)展和富裕的基礎上，通過(guò)企業(yè)改制、礦業(yè)管理和資本市場(chǎng)建設，使全部劃入經(jīng)營(yíng)類(lèi)的地勘單位或愿意企業(yè)化的地勘單位陸續轉化為“產(chǎn)權明晰、自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、富有活力”的企業(yè)，最終形成“公商分明，企事分行、主輔分離、新老有別、技資結合或探采一體”的地勘行業(yè)管理新模式。
二是構建促進(jìn)地勘單位發(fā)展的新體制、新機制。一方面，建立地質(zhì)找礦成果與地勘單位發(fā)展相聯(lián)系的收益機制。礦產(chǎn)勘查屬于知識生產(chǎn)，但其產(chǎn)品不是獨立信息產(chǎn)品，其價(jià)值依賴(lài)于特定的礦產(chǎn)地，因此對地勘單位財產(chǎn)權的保護應當依靠物權制度。探礦過(guò)程是一個(gè)資本運動(dòng)增值的過(guò)程，要遵循一般經(jīng)濟規律和特有經(jīng)濟規律。地質(zhì)工作者的智力投入(含經(jīng)驗判斷)起著(zhù)至關(guān)重要的作用，每一個(gè)地質(zhì)找礦成果，如勘查階段的躍升、礦產(chǎn)地的發(fā)現，承擔這些工作的地勘單位應當有所收益，不允許任何人以任何理由無(wú)償侵占和隨意剝奪地勘單位的找礦成果和礦業(yè)權。此外，允許國有地勘單位各勘查階段地質(zhì)成果和礦業(yè)權轉讓所獲收益轉增資本金。另一方面，逐步形成“圈內人找礦”的新體制，社會(huì )資金只能通過(guò)風(fēng)險勘查資本市場(chǎng)，或者與國有地勘單位合作進(jìn)入勘查領(lǐng)域。立項階段，以勘查方案定優(yōu)劣，綜合考慮能力、資金、業(yè)績(jì)、信譽(yù)等;在實(shí)施階段，由首席專(zhuān)家決定投入多少和怎樣投入。通過(guò)與社會(huì )資本合作，盤(pán)活地勘單位手中的礦業(yè)權。推廣“訂單式”找礦模式，即礦山企業(yè)預付定金，地勘單位找到礦產(chǎn)享有一定股份?？紤]到找礦不是單純地完成實(shí)物工作量，而是智力勞動(dòng)和知識產(chǎn)品，地勘單位可以根據不同礦種按照5%～30%的比例參與礦業(yè)權價(jià)款的收益分配。同時(shí)，探采一體化勘查企業(yè)在應稅收入中可以從采礦收益中稅前攤銷(xiāo)勘查成本。出臺“非企業(yè)法人不得申請探礦權”的規定，力促?lài)械乜眴挝怀蔀檎嬲氖袌?chǎng)主體。地方各級政府層層簽訂責任狀，負責所轄區域的勘查作業(yè)秩序;勘查單位比照臨時(shí)使用建設用地標準，對勘查工程占地進(jìn)行補償。
三是切實(shí)解決國有地勘單位的歷史遺留問(wèn)題。國有地勘單位的離退休職工生活費、各類(lèi)補貼應由財政全額撥付。凡是以地勘單位創(chuàng )收為理由而核減比例的，應當從分類(lèi)入軌之日起補齊差額。對于住房補貼問(wèn)題，通過(guò)中央財政、地方財政和國有地勘單位三方出資解決。各地勘單位在落實(shí)住房貨幣化政策，包括計算起始年限和相關(guān)標準時(shí)，應與當地同類(lèi)事業(yè)單位保持一致。另外，落實(shí)國有地勘單位下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策。特別是采取企業(yè)化運作和進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)的地勘單位，應統一納入當地下崗職工再就業(yè)服務(wù)體系。
(作者系中國國土資源經(jīng)濟研究院副院長(cháng))
聯(lián)系客服
