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我國經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區起源于1984年，是改革開(kāi)放的標志性產(chǎn)物和重要成果。到2006年，全國共有國家級開(kāi)發(fā)區54個(gè)（含5個(gè)工業(yè)園區）。經(jīng)過(guò) 20 多年的發(fā)展，國家開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟總量達到我國國內生產(chǎn)總值的4.49%，高新技術(shù)產(chǎn)品出口占全國的68%，對我國的經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，并且探索出了一條精簡(jiǎn)高效的政府管理模式。但是，由于我國關(guān)于經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的法律缺失、定位模糊、職責不清，嚴重影響到經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區未來(lái)的進(jìn)一步發(fā)展。為此，我們學(xué)習小組以國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制為對象進(jìn)行了專(zhuān)題調研。

按照黨校的要求及安排，我們小組采取實(shí)地考察、座談?dòng)懻摻涣?、征集文章、廣泛查閱材料等調研方法，于五、六月間重點(diǎn)考察了北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區，并對大連、青島、煙臺、廣州開(kāi)發(fā)區、蘇州工業(yè)園等進(jìn)行了間接調查。初步了解到經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區發(fā)展中的許多重大問(wèn)題，尤其是隨著(zhù)經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的深入發(fā)展和區域社會(huì )化問(wèn)題的出現，經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制已經(jīng)出現了種種不適應的現象，面臨著(zhù)是繼續深化管理體制改革還是復歸舊體制的選擇。經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區已經(jīng)走到了十字路口，如果不能很好地解決管理體制問(wèn)題，勢必將影響到經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

一、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區何為改革開(kāi)放的標志性工程，創(chuàng )造了顯著(zhù)的經(jīng)濟效益，探索了高效的管理模式，為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻

建設經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區是以鄧小平為代表的第二代中央領(lǐng)導集體的重要決策，是改革開(kāi)放的一項重要成果，對加快我國改革開(kāi)放、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重大作用。1984年8月，國務(wù)院批準設立大連經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區，啟動(dòng)了我國經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的步伐。按照當時(shí)國家設立開(kāi)發(fā)區的基本構想，希望開(kāi)發(fā)區能達到兩個(gè)目標，即：引進(jìn)技術(shù)和資金、發(fā)展外向型經(jīng)濟的重要基地；進(jìn)行政府機構改革試點(diǎn)，探索精簡(jiǎn)高效的政府管理模式?？梢哉f(shuō)，兩大設想基本實(shí)現了。2005年，但家國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區共實(shí)現國內生產(chǎn)總值8195 億元，創(chuàng )造稅收121 億元，解決就業(yè)417萬(wàn)人。而其管理人員平均不到區縣平均值的1/10，經(jīng)濟效益卻是區縣平均值的100倍以上?？梢?jiàn)，開(kāi)發(fā)區不僅創(chuàng )造了顯著(zhù)的經(jīng)濟效益，而且探索了高效的管理模式。

隨著(zhù)對外開(kāi)放進(jìn)程不斷加快，國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區在對外開(kāi)放、吸引外資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、探索管理體制等方面，確實(shí)起到了窗口、示范、輻射和帶動(dòng)作用，經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟新的增長(cháng)點(diǎn)，經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構調整的排頭兵，外資出口的生力軍，技術(shù)創(chuàng )新和管理創(chuàng )新的大平臺，并將繼續發(fā)揮不可替代的作用。

1、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區為我國經(jīng)濟快速發(fā)展闖出了一條新型道路

(1) 經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區發(fā)展快、效益好，已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的增長(cháng)極

據統計，國家批準的國家級開(kāi)發(fā)區土地面積730平方公里（目前尚未全部開(kāi)發(fā)），約占全國城市土地面積的0.04%；從業(yè)人員約417萬(wàn)人，占全國城 市人口的1.5%；2005年開(kāi)發(fā)區創(chuàng )造的GDP達到8195億元，工業(yè)增加值為5981億元，稅收收入為1219億元，分別占到全國總量的4.49%、7.85%和3.9%；開(kāi)發(fā)區平均單位面積GDP貢獻率達到每平方公里 13.87 億元，超過(guò)全國城市平均單位面積GDP貢獻率的138倍。見(jiàn)

表1。

部分經(jīng)濟指標對比表

表2

           2005年北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區實(shí)經(jīng)濟指標

注：工業(yè)總產(chǎn)值約占全市規模以上工業(yè)總產(chǎn)值的16.6%。

(2) 經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區對城市發(fā)展貢獻巨大，已成為地區經(jīng)濟發(fā)展的骨干力量

開(kāi)發(fā)區作為一種新的經(jīng)濟組織形式，引領(lǐng)了區域經(jīng)濟的高效發(fā)展。2006年合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區以占全市1%的土地面積，完成工業(yè)產(chǎn)值330億元，約占全市規模以上工業(yè)產(chǎn)值的30%；實(shí)現地區生產(chǎn)總值145億 元，約占全市地區生產(chǎn)總值的135%；實(shí)現財政收入28.9億元，約占全市財政收入的17.2%（其中稅收收入 203億元，約占全市稅收的25.6%）。開(kāi)發(fā)區內規模以上工業(yè)企業(yè)超過(guò)100家，產(chǎn)值億元以上鄒家，10 億元以上9家，成為全市工業(yè)的領(lǐng)跑者。

2000—2006 年，北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟獲得突飛猛進(jìn)的發(fā)展。 GDP增長(cháng)13倍，達到369億元；銷(xiāo)售收入增長(cháng)20.2倍，達到2088億元；工業(yè)總產(chǎn)值增長(cháng)18.7倍，達到1650億元，占全市工業(yè)的21.2%；稅 收收入增長(cháng)8.2倍，達到90億元；利潤增長(cháng)16.6倍，達到130億元。2006年，就業(yè)人員12萬(wàn)人，高新技術(shù)產(chǎn)品比重86.6%，單位面積土地產(chǎn)值1.74億元/公頃，是一般開(kāi)發(fā)區的40倍以上；萬(wàn)元GDP能耗0.159噸標準煤，達到發(fā)達國家水平，是北京市工業(yè)平均能耗的1/5。此外，北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區已引進(jìn)世界500強企業(yè)57家，設立企業(yè)研發(fā)中心300余個(gè)，為全市經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要的帶動(dòng)作用。2005年北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區實(shí)現的部分經(jīng)濟指標見(jiàn)表2。

(3) 國家經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區是引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和資金的重要基地

經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區是外國先進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的首選落腳點(diǎn)，是發(fā)展高新技術(shù)和進(jìn)出口商品的主要基地。2005年，北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區實(shí)現進(jìn)出口總值119.5億美元，比上年增長(cháng)62%，其中出口總值56.9億美元（機電出口總值56億美元，占開(kāi)發(fā)區出口額的98%），增長(cháng)倒144.9%。又如，2006 年合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區進(jìn)出口額8.3億美元，占全市進(jìn)出口總額的17%；實(shí)際利用外資3.19億美元，占合肥市實(shí)際利用外資總額的 44%。

2、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區為政府管理體制改革進(jìn)行了

成功的探索國家經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區（以下含簡(jiǎn)稱(chēng)為開(kāi)發(fā)區等）管理體制應包括組織機構設置形式、管理權限、管理職能范圍劃分等。

（1）我國經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制的主要類(lèi)型經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區作為我國改革開(kāi)放的產(chǎn)物已經(jīng)走過(guò)了23 年的道路。但在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”的發(fā)展過(guò)程中，尚未建立統一規范的管理體制。目前，全國經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的管理模式大致有三種類(lèi)型：

①政府主導管理模式。開(kāi)發(fā)區管委會(huì )作為一級政府，被賦予相當的行政區（或縣級）政府的類(lèi)似機構與職能以及經(jīng)濟管理權限，對開(kāi)發(fā)區實(shí)施建設與管理。這類(lèi)開(kāi)發(fā)區如上海浦東新區，大連、青島、廣州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區等。

②企業(yè)運作管理模式。開(kāi)發(fā)區成立建設開(kāi)發(fā)公司，作為經(jīng)濟實(shí)體被賦予一定的行政管理職能，負責對開(kāi)發(fā)區實(shí)施運作管理。許多開(kāi)發(fā)區早期都采取這種模式（如合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區等），以解決開(kāi)發(fā)中的資金問(wèn)題。目前如上海清河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區，以及海南洋浦開(kāi)發(fā)區、寧波大柵開(kāi)發(fā)區等仍屬于這種類(lèi)型。

③政企合一管理模式。開(kāi)發(fā)區管委會(huì )具有管理者與開(kāi)發(fā)商的雙重功能，一般實(shí)行管委會(huì )與開(kāi)發(fā)公司相結合，目前大多數開(kāi)發(fā)區均采用此類(lèi)模式。這類(lèi)開(kāi)發(fā)區不作為一級政府設置，由管委會(huì )實(shí)行準政府管理模式，即作為地方政府的派出機構，行使政府管理社會(huì )和經(jīng)濟的基本職能，對區域內的社會(huì )經(jīng)濟、人口資源環(huán)境等實(shí)行統一管理，同時(shí)還兼有經(jīng)濟開(kāi)發(fā)功能。這種管理模式具有辦事效率高，管理者能動(dòng)作用較大的優(yōu)點(diǎn)。但實(shí)際上由于種種原因許多職能不到位。由于該模式政企不分、職責不清，未來(lái)發(fā)展將受到較大制約。

(2) 經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制的主要特點(diǎn)

經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區在創(chuàng )新經(jīng)濟發(fā)展的同時(shí)擔負著(zhù)管理體制改革的艱巨任務(wù)。實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區在管理體制的探索中參照市場(chǎng)化、國際化管理模式，實(shí)現了機構精簡(jiǎn)、行政公開(kāi)、決策高效的目標。

①開(kāi)發(fā)區管理機構精簡(jiǎn)高效。開(kāi)發(fā)區管理體制采取管理與服務(wù)分離的原則，嚴格控制具有管理職能的機構，同時(shí)建立完善各類(lèi)中介及服務(wù)機構。經(jīng)對比分析，開(kāi)發(fā)區管理機構一般不超過(guò)10個(gè)，約為同類(lèi)區縣機構設置的1/4-1/10；平均管理人員僅為 同類(lèi)區縣管理人員平均數的1/10。精干的管理機構和人員大大提高了開(kāi)發(fā)區的管理工作效率。

例如，合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區實(shí)行“兩小兩大”（小政府、大社會(huì )，小機構、大服務(wù)）的管理思路，管委會(huì )職能部門(mén)設置為“兩辦六局”。其中，“兩辦”為黨工委辦公室、管委會(huì )辦公室；“六局”為財政局、建設發(fā)展局、經(jīng)貿發(fā)展局、社會(huì )發(fā)展局、人事勞動(dòng)局、社區管理局等。管委會(huì )職能機構人員共80人，管理著(zhù)80 平方公里、4.8萬(wàn)人、近150億元的地區生產(chǎn)總值。1997年開(kāi)展改革試點(diǎn)所形成的開(kāi)發(fā)區管理體制，簡(jiǎn)化程 序，提高效率，極大地促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟與社會(huì )的快速發(fā)展。

又如，北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )設置有：管委會(huì )辦公室、投資促進(jìn)局、經(jīng)濟發(fā)展局、建設發(fā)展局、城市管理局、社會(huì )發(fā)展局、財政局、人事勞動(dòng)和社會(huì )保障局、發(fā)展研究與法制辦公室等9個(gè)機構，管理人員約200人。承擔了全開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟發(fā)展與社會(huì )管理職能。

②開(kāi)發(fā)區行政公開(kāi)透明，決策快。開(kāi)發(fā)區從管理體制上對傳統的辦法進(jìn)行了改革，表現出了明顯的市場(chǎng)化特征，而且具有較高的國際化程度。由于實(shí)行了開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)政策公開(kāi)，投資程序透明，各項規章清楚，使管理者與投資者都在公開(kāi)平臺上進(jìn)行商業(yè)性交易，較大地提高了決策效率。通常駐區項目審批時(shí)間僅為 7-10天，與一般區縣相比可縮短3-4倍的時(shí)間。

3、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區積聚了先進(jìn)的生產(chǎn)力

國家級開(kāi)發(fā)區創(chuàng )建20多年的事實(shí)說(shuō)明，開(kāi)發(fā)區對建設創(chuàng )新型國家的產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用：開(kāi)發(fā)區是吸引高新技術(shù)和資金，承接國際產(chǎn)業(yè)轉移的最主要基地，聚集了一大批跨國公司和大企業(yè)；開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)集聚度高，技術(shù)實(shí)力強，極具創(chuàng )新能力的區域，擁有大量的高端產(chǎn)品、技術(shù)和人才；開(kāi)發(fā)區已成為當地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng )新的龍頭；開(kāi)發(fā)區還是探索新型經(jīng)濟管理體制的試驗田。

正如國辦發(fā)［2005］15號文件《關(guān)于促進(jìn)國家級 經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見(jiàn)》開(kāi)篇中所指出：“經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區是改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設的一大創(chuàng )舉，是中國特色社會(huì )主義建設的成功實(shí)踐和重要組成部分。經(jīng)過(guò)20多年的艱苦創(chuàng )業(yè)，國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區已發(fā)展成為我國土地集約程度較高、現代制造業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚效應突出的外向型工業(yè)區，充分發(fā)揮了窗口、示范、輻射和帶 動(dòng)作用。”這是國家對經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區創(chuàng )建20年成就所給予的總結與高度評價(jià)。

    二、經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區建立20多年，經(jīng)歷了自起步探索、加速發(fā)展和制度調整的演變，目前正面臨著(zhù)新的矛盾和體制沖突

1、合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制的演變與現狀（1）合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區概況合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區創(chuàng )建于1993年4月，由安徽省批準成為省級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區。1997 年由中編辦和特區辦批準成為全國開(kāi)發(fā)區首批行政管理體制和機構改革試點(diǎn)單位，2000年被國務(wù)院批準為國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區。

合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區是在22個(gè)村的基礎上規劃而成，規劃面積70平方公里，人口4.8萬(wàn)人。2006 年又與肥西縣的2個(gè)村實(shí)行“聯(lián)合開(kāi)發(fā)、委托管理”，使開(kāi)發(fā)區面積達到80平方公里。

合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區現有民營(yíng)科技經(jīng)濟園、微電子工業(yè)園、生命科學(xué)園、住宅產(chǎn)業(yè)化基地、意大利工業(yè)園和日本中小企業(yè)園等六個(gè)專(zhuān)業(yè)園區，形成汽車(chē)及零部件、裝備制造、家電電子、日用化工和食品加工等五大支柱產(chǎn)業(yè)構成的以制造業(yè)為主導的開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟。

(2) 合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制的演變合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區實(shí)行了“開(kāi)發(fā)區帶鄉鎮”的管理模式，即由開(kāi)發(fā)區管委會(huì )對全部開(kāi)發(fā)區范圍內的土地與人員實(shí)行綜合統一管理。按照合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區發(fā)展過(guò)程，其管理體制經(jīng)歷了三個(gè)階段。

    第一階段：探索起步。從開(kāi)發(fā)區成立開(kāi)始，采取了“企業(yè)經(jīng)營(yíng)”方式由管委會(huì )以企業(yè)模式進(jìn)行管理與開(kāi)發(fā)，實(shí)現了開(kāi)發(fā)區的起步；

第二階段：快速發(fā)展。1997年根據國務(wù)院的部署進(jìn)行改革試點(diǎn)，由市政府賦予開(kāi)發(fā)區部分政府的權力，極大地改善了開(kāi)發(fā)區的建設環(huán)境；在開(kāi)發(fā)區管委會(huì )加大職權和責任的基礎上，開(kāi)發(fā)區不斷深化改革，于2002 年調整了機構設置并實(shí)行了競爭上崗與績(jì)效考核、完善了財政金融關(guān)系、制定了開(kāi)發(fā)區未來(lái)的發(fā)展目標等，促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區的快速發(fā)展。

第三階段：體制優(yōu)勢弱化。隨著(zhù)2004年國家進(jìn)行宏觀(guān)調控的政策實(shí)施，出現了開(kāi)發(fā)區管委會(huì )的權力上收趨勢，如中層干部任免權、開(kāi)發(fā)區部分管理與規劃權等，導致開(kāi)發(fā)區的管理權限少于一般區縣，使開(kāi)發(fā)區的體制優(yōu)勢弱化。

①     開(kāi)發(fā)區機構設置

合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區實(shí)行管委會(huì )主任、局長(cháng)和主辦“三級負責”的行政運行體制。開(kāi)發(fā)區管理主要劃

分為管理機構和服務(wù)機構兩個(gè)層次，即管理職能 部門(mén)設置為“兩辦六局”，法定機構設有財務(wù)中心、招商中心、研究中心等全額撥款事業(yè)單位等。

開(kāi)發(fā)區實(shí)行社區管理體制。按照城市化發(fā)展方向，開(kāi)發(fā)區不設村民委員會(huì )，贖買(mǎi)了原農村集體經(jīng)濟，繼而成立了四個(gè)大社區，設置了民主自治性質(zhì)的機構一一社區管委會(huì )，實(shí)行行政管理服務(wù)；其下又建立了21個(gè)小區委員會(huì )，突出居民自治層面上的自我服務(wù)于管理。目前，設區管委會(huì )干部還由開(kāi)發(fā)區管委會(huì )任命，今后將逐步實(shí)現居民選舉產(chǎn)生。

②開(kāi)發(fā)區管理職能開(kāi)發(fā)區管委會(huì )作為合肥市政府的派出機構，代表市政府對管轄區域內的政治、經(jīng)濟和社會(huì )事務(wù)實(shí)行統一領(lǐng)導、統一規劃和統一管理，即承擔開(kāi)發(fā)區范圍內的經(jīng)濟與社會(huì )管理責任，以及開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟發(fā)展職責，包括完成有關(guān)的經(jīng)濟發(fā)展指標。不設置人民代表大會(huì )、政治協(xié)商會(huì )議等政府機構；建立有公安、稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、土地等駐開(kāi)發(fā)區垂直管理的分支機構，作為合肥市公安局、稅務(wù)局的直屬單位。

合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區目前管理著(zhù)原24個(gè)行政村（其中2個(gè)行政村為代管）范圍內的土地與人口，是一個(gè)名副其實(shí)的小社會(huì )。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區作為合肥市經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵和增長(cháng)極，擔負著(zhù)合肥市經(jīng)濟發(fā)展主力的重任，特別是在現代工業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面要起到的引領(lǐng)作用。現有的開(kāi)發(fā)區管委會(huì )在經(jīng)濟發(fā)展方面主要行使經(jīng)濟管理權利，僅負責開(kāi)發(fā)區內經(jīng)濟事務(wù)的管理與協(xié)調，以及開(kāi)發(fā)區的經(jīng)營(yíng)等，而對開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)缺乏有效的調控權利，如土地管理、規劃、項目審批等均不掌控。

2、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制方面存在的主要問(wèn)題

據我們對其他國家級開(kāi)發(fā)區的調查，其開(kāi)發(fā)區管理體制的演變與合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制的演變過(guò)程存在類(lèi)似的問(wèn)題。差別主要在于：有的代管村鎮，區域、人口、事物統管，但是管理職能不全；有的只管地域不管鄉鎮，行政上與原屬行政區職能交叉，矛盾更加突出。實(shí)際上，大部分國家級開(kāi)發(fā)區都面臨同樣的困惑和難題，即職能和責任的不對稱(chēng)，不統一，不穩定。

我國經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區從成立開(kāi)始，就完全是在探索中前進(jìn)與發(fā)展。正如前文所述，北京和合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制的演變經(jīng)歷了三個(gè)不同的階段，其中既有先天設計不足的因素，也有后來(lái)執行不當的影響；既有全國普遍的共性問(wèn)題，也有合肥特殊的個(gè)性問(wèn)題。目前，我國經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制方面存在的主要問(wèn)題是：

(1) 開(kāi)發(fā)區法律缺失，不具備嚴格的法律地位

從我國第一個(gè)經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區成立至今已經(jīng)22年，但作為一種新的行政管理模式，還沒(méi)有一部有關(guān)開(kāi)發(fā)區的法律條文，在國家的組織法和政府序列中也沒(méi)有體現，其大多數開(kāi)發(fā)區管委會(huì )都是地方政府的派出機構，因而使開(kāi)發(fā)區的建設目的、功能定位、管理形式、職能權限、相關(guān)政策等缺乏法律依據，造成各地區政府對經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理的隨意性較大。合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制的階段性演變顯示，開(kāi)發(fā)區相關(guān)法律的缺失造成管理制度和政策的可變性，極大地弱化了開(kāi)發(fā)區所建立的新型的體制優(yōu)勢，嚴重地制約了開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟管理與開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行，并對未來(lái)開(kāi)發(fā)區的發(fā)展趨勢產(chǎn)生了不利影響?？梢哉f(shuō)，開(kāi)發(fā)區缺乏法律地位是影響開(kāi)發(fā)區進(jìn)一步發(fā)展的最關(guān)鍵最急迫的問(wèn)題。

(2) 開(kāi)發(fā)區特色隨著(zhù)調整規范在弱化，體制優(yōu)勢難以繼續發(fā)揮

開(kāi)發(fā)區的生命力就在于不同于一般的行政區體制，應該具有適宜于經(jīng)濟發(fā)展客觀(guān)規律的制度性改革。否則，局限于傳統的行政管理體制，必將限制開(kāi)發(fā)區的活力、效率和引導作用。

①2004年以來(lái)，因國家經(jīng)濟宏觀(guān)調控及整頓開(kāi)發(fā)區（主要是針對土地占用問(wèn)題）所出現的部分管理及審批權限的上收，形成了體制復歸現象，造成開(kāi)發(fā)區整體效率（特別是招商引資、項目建設等效率）下降，從而影響到開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟發(fā)展。事實(shí)上合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區與現有的其他行政區相比較，其管理權限不僅未能取得相對的制度優(yōu)勢，甚至在許多方面還少于其他行政區的管理權限。開(kāi)發(fā)區的體制優(yōu)勢與特點(diǎn)蕩然無(wú)存。據我們了解到的信息，我國大部分經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區目前的管理體制因缺乏法律保護，均受到相關(guān)政府部門(mén)審批權力的“規范”，在一定程度上制約了開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟的開(kāi)拓與發(fā)展，也限制了開(kāi)發(fā)區管理的改革措施到位。

②成立經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區需要打破傳統的人事管理模式，實(shí)行人力資源的管理創(chuàng )新，充分發(fā)揮人才的積極作用，這是在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的正確選擇。目前，由于受到上級領(lǐng)導機構的制約，合肥經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區所實(shí)施的人力資源管理改革是不徹底的，中層以上干部還需要經(jīng)過(guò)上級部門(mén)任命，而不是采用聘任制和競爭上崗。我國現有行政機構的人力資源管理是在長(cháng)期的計劃經(jīng)濟體制下所形成的，缺乏優(yōu)勝劣汰機制，存在著(zhù)工作效率低和冗員現象。經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區作為一種新型的經(jīng)濟發(fā)展模式，如果缺少靈活的人力資源管理和擇優(yōu)競聘機制，就很難發(fā)揮開(kāi)發(fā)區的體制優(yōu)勢。

③按照“小政府、大社會(huì )，小機構、大服務(wù)”建立的開(kāi)發(fā)區管理機構與現有體制內的上級政府管理機構不對稱(chēng)，產(chǎn)生了新舊體制性矛盾?，F有的開(kāi)發(fā)區作為“探索精簡(jiǎn)高效的政府管理模式”的政府機構改革試點(diǎn)，普遍設立精簡(jiǎn)的管理機構，而與主管政府的行政職能部門(mén)不能一一對應 , 所造成的體制上沖突極易成為制約開(kāi)發(fā)區發(fā)展的主要因素。

三、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區作為建設中國特色社會(huì )主義的一頂有效途徑，在合后一段時(shí)期內仍然具有生命力，應進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)區管理體制

建立經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區既是引進(jìn)資金與技術(shù)、擴大開(kāi)放的措施，也是一種體制性改革措施，以期望能夠擺脫舊的經(jīng)濟管理體制的束縛，尋求一種新型的快速發(fā)展經(jīng)濟和吸引高新技術(shù)的道路?；仡?/span>20多年的實(shí)踐，前者效果顯著(zhù)并得到廣為肯定，而后者卻不為大多數領(lǐng)導所認識。從長(cháng)遠經(jīng)濟發(fā)展的趨勢分析，經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區可能只是一種過(guò)渡性的存在，終究將會(huì )為一種穩定的區域的管理形態(tài)所取代。但是，基于我國經(jīng)濟發(fā)展的現狀和基礎，經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區將在相當長(cháng)時(shí)期內存在，并將繼續擔當引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的引擎作用。

1、國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的基本任務(wù)與開(kāi)發(fā)區的職責

(1) 今后一個(gè)時(shí)期內開(kāi)發(fā)區的發(fā)展目標

2005 年頒發(fā)的國辦15號文件《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區進(jìn)一步提高發(fā)展水平若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出了今后一個(gè)時(shí)期內開(kāi)發(fā)區的發(fā)展目標。其中，體制改革仍然列入目標之中。

促進(jìn)國內發(fā)展和擴大對外開(kāi)放的結合體；

跨國公司轉移高科技高附加值加工制造環(huán)節、

研發(fā)中心及其服務(wù)外包業(yè)務(wù)的重要承接基地；

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現代服務(wù)業(yè)和高素質(zhì)人才的集

聚區；

促進(jìn)經(jīng)濟結構調整和區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的重要

支撐點(diǎn)；

推進(jìn)所在地區城市化和新型工業(yè)化進(jìn)程的重要

力量；

體制改革、科技創(chuàng )新發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的排頭兵。

該文件在當前要把握好的要點(diǎn)中明確，要區別于城市的行政區，不斷完善集中精簡(jiǎn)、靈活高效、親商務(wù)實(shí)的管理體制和運行機制，優(yōu)化綜合投資環(huán)境，努力為區內各類(lèi)市場(chǎng)主體提供公平競爭環(huán)境和良好服務(wù)。應該說(shuō)，國務(wù)院對于開(kāi)發(fā)區的定位和職能是十分清楚的。但為什么實(shí)際中開(kāi)發(fā)區的管理體制并沒(méi)有這么清楚和順暢呢？問(wèn)題還是出在開(kāi)發(fā)區的法律地位上。各地方和相關(guān)部門(mén)隊開(kāi)發(fā)區的認識和理解有很大不同。

(2) 國家經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理機構職責。

根據有關(guān)省區市政府頒布的經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區條例，規定開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )的職責主要包含有：

編制經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃和計劃、園區建設總體規劃和專(zhuān)項規劃，經(jīng)市人民政府批準后組織實(shí)施；

按照規定權限核準、審批經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區內的各類(lèi)投資項目；

負責土地規劃、征用、開(kāi)發(fā)、管理，并組織建設和管理經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的各項基礎設施和公共設施；

負責經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的招商引資和國際經(jīng)濟技術(shù)合作；

管理經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的各項社會(huì )事務(wù)；

對有關(guān)部門(mén)在經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區內的分支機構和派出機構進(jìn)行協(xié)調、監督；

管理經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區人事、勞動(dòng)行政事務(wù)，設立精簡(jiǎn)、高效工作機構，按規定權限任免和獎懲工作人員，保護職工和用人單位的合法權益；

制定和實(shí)施經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區有關(guān)管理規定；等

等。

這些規定完全能夠滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)區發(fā)展經(jīng)濟工作的需要。但是，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，多數開(kāi)發(fā)區人口聚集，以形成若干社區，社會(huì )管理問(wèn)題和矛盾已經(jīng)凸現出來(lái)。也要求對開(kāi)發(fā)區的管理職能精心必要的調整，特別是與周邊或原來(lái)行政區的管理責任劃分也成為一個(gè)十分突出的問(wèn)題。

2、完善經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理體制建設的建議

       在對開(kāi)發(fā)區的評價(jià)和管理上，首先是把國家級開(kāi)發(fā)區與一般開(kāi)發(fā)區區別開(kāi)來(lái)。這里的討論只對國家級開(kāi)發(fā)區而言。

為了進(jìn)一步把經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區建設好，發(fā)展好，需要認真總結經(jīng)驗，深化改革，簡(jiǎn)政放權，盡快立法，明確定位和職責。進(jìn)一步完善國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的管理體制，發(fā)揮開(kāi)發(fā)區的效益和效率的引領(lǐng)作用。我們小組經(jīng)過(guò)反復討論，提出如下建議：

(1) 進(jìn)一步深化對開(kāi)發(fā)區作用的認識，發(fā)揮開(kāi)發(fā) 區的特色和優(yōu)勢

充分認識和總結國家經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的管理體制改革試點(diǎn)功能，發(fā)揮開(kāi)發(fā)區具有的體制創(chuàng )新、管理高效的特點(diǎn)和優(yōu)勢，支持國家級開(kāi)發(fā)區繼續進(jìn)行管理體制改革創(chuàng )新。①首先明確開(kāi)發(fā)區的目標和定位（如前所述），根據定位和經(jīng)濟區劃的特點(diǎn)授權開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )以類(lèi)似于行政區劃的經(jīng)濟管理責任和權限；②允許開(kāi)發(fā)區按照市場(chǎng)經(jīng)濟規律先行先試，繼續發(fā)揮開(kāi)發(fā)區所具有的體制創(chuàng )新、管理高效的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

(2) 加快國家經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區的相關(guān)法律的制定

從國家層面制定統一的國家經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區法（法規或條例），明確其法律地位，規定其目標、職責和權限。開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟規模和作用、人口的聚集形成的社會(huì )群體、依法行政的法制要求、以及開(kāi)發(fā)區還將長(cháng)期存在的事實(shí)，都需要開(kāi)發(fā)區必須具有一個(gè)明確的法律地位，擺脫目前這種尷尬的局面。這是當務(wù)之急！

當然，立法是一個(gè)嚴肅的漫長(cháng)的過(guò)程。在此之前，建議各地方政府盡快制定出臺或修改開(kāi)發(fā)區相關(guān)條例或規定，主要明確：①開(kāi)發(fā)區的定位與目標；②相應的組織機構設置，規定開(kāi)發(fā)區的機構設置不必與相關(guān)政府機構對應；③開(kāi)發(fā)區的管理職能范圍，承擔開(kāi)發(fā)區區域內的經(jīng)濟和社會(huì )管理； ④開(kāi)發(fā)區的管理權限和責任，主要是開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)與管理權，包括編制規劃、審批項目、人事管理等，各地方政府應根據實(shí)際情況明確開(kāi)發(fā)區的職能和權限，實(shí)現開(kāi)發(fā)區在其管理區域職能和責任的統一。通過(guò)制定與完善開(kāi)發(fā)區法規，在法律規定下，維持開(kāi)發(fā)區的管理機制和職能相對穩定，使開(kāi)發(fā)區的發(fā)展和管理有章可循，減少現有的行政權力對開(kāi)發(fā)區的不利影響。

(3) 參照經(jīng)濟組織模式完善國家級開(kāi)發(fā)區的組織領(lǐng)導機制

建立新型的組織管理機制，賦予開(kāi)發(fā)區機動(dòng)靈活的內部機構調整及人事管理權。開(kāi)發(fā)區應成為科學(xué)管理經(jīng)濟的試驗田，一是要按照機構精干、辦事高效的原則設立管理機構，特別是在開(kāi)發(fā)區擴大、面臨經(jīng)濟和社會(huì )一起抓的情況下，科學(xué)設置崗位，保持機構精簡(jiǎn)，提高管理效率。二是要實(shí)行擇優(yōu)聘用、競爭上崗的人事管理制度，除開(kāi)發(fā)區一把手可暫由上級政府任命外，其余管理人員一律實(shí)行競聘崗位，擇優(yōu)錄用。堅決摒棄現有行政區的管理方式，實(shí)行現代管理制度和職員激勵機制。

              （作者羊位：國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所、北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )）

                                             （責任編輯：海英）