務(wù)實(shí)創(chuàng )新攻關(guān)克難努力探索機構編制執行情況評估新路徑
一、開(kāi)展機構編制執行情況評估是強化機構編制管理的必然要求
一是符合深化行政管理體制改革和推動(dòng)政府職能轉變的需要。通過(guò)評估，不斷完善“三定”規定，并嚴格履行，規范落實(shí)；促使部門(mén)按規定設置內設機構、配備工作人員和領(lǐng)導干部；推動(dòng)部門(mén)依法履行職能，消除和糾正缺位、越位和錯位現象，減少部門(mén)行政的隨意性；提高部門(mén)行政的法制意識和資源使用意識，使“三定”規定的權威性、嚴肅性和約束性得以體現。
二是符合新形勢下加強機構編制管理的內在需要。目前行政審批式的機構編制管理缺乏對執行過(guò)程中職能配置、機構設立和編制配備情況的科學(xué)客觀(guān)的衡量。開(kāi)展部門(mén)機構編制執行情況評估，并以此作為調整機構編制的參考依據，是新形勢下推動(dòng)機構編制管理向科學(xué)化、規范化邁進(jìn)的重要途徑。
三是符合推動(dòng)機構編制監督檢查工作深入發(fā)展的需要。在實(shí)際管理工作中，常規督查工作和實(shí)行機構編制實(shí)名制管理缺少資源配置的視角，沒(méi)有把職能這一部門(mén)“三定”規定的核心納入到監管的視野。探索實(shí)行機構編制執行情況評估，緊緊抓住部門(mén)職能核心，把著(zhù)眼點(diǎn)放在機構編制管理效能上，統籌兼顧機構、編制、職數的配備與使用，使機構編制監督檢查真正抓住牛鼻子、走出新路子。
四是符合完整準確進(jìn)行政府績(jì)效評估的需要。政府績(jì)效評估既有整體的一級政府的績(jì)效評估，也有一級政府組成部門(mén)的績(jì)效評估，還有作風(fēng)建設的考評等。機構編制執行情況評估對象為部門(mén)，內容為部門(mén)職能履行、機構設置、編制配備等的執行效能，評估直接切入政府績(jì)效的微觀(guān)層面，從機構編制管理的角度，豐富、細化了政府績(jì)效評估的內容，擴展了其外延，將為形成中國特色的政府績(jì)效評估體系進(jìn)行有益的探索與創(chuàng )新。
二、開(kāi)展機構編制執行情況評估，政府部門(mén)“三定”規定執行績(jì)效評估是突破口
(一)圍繞中心，目標明確。
實(shí)行政府部門(mén)“三定”規定執行績(jì)效評估，一是從操作層面入手，以系統的評估對政府部門(mén)職能、機構、編制等的綜合效能進(jìn)行科學(xué)分析，發(fā)現問(wèn)題與不足，推動(dòng)政府部門(mén)轉變職能；二是通過(guò)常規化的評估，把評估結果作為調整部門(mén)職能、機構、編制的參考依據，順應服務(wù)型政府建設的要求；三是引導、督促部門(mén)模范貫徹落實(shí)機構編制管理的法律、法規和規定，推動(dòng)法治政府建設進(jìn)程。
政府部門(mén)“三定”規定執行績(jì)效評估的目標十分明確，符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)對新時(shí)期機構編制管理的要求，與機構編制管理科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、規范化的發(fā)展方向一致。
(二)定位準確，操作性強。
從機構編制工作的習慣表述來(lái)看，“機構編制執行情況評估”是從機構編制管理角度出發(fā)，包括職能、機構、編制、督查在內的執行情況評價(jià)，這一概念在內涵上與“‘三定’規定執行情況評估”大體相同。這兩個(gè)概念都著(zhù)重強調對職能、機構、編制執行過(guò)程的評估，即對職能配置、機構設置和編制配備的正確執行進(jìn)行評價(jià)。從兩個(gè)概念的外延上看，“機構編制執行情況評估”既包括黨政群機關(guān)也包括所有執行機構編制管理規定的事業(yè)單位，但“‘三定’規定執行情況評估”只包括制定了“三定”規定的部門(mén)，主要是政府部門(mén)。此外，就“‘三定’規定執行情況評估”與“‘三定’規定執行績(jì)效評估”而言，前者更加強調“三定”規定執行的過(guò)程，后者則以效能為導向，更加強調“三定”規定執行的結果與質(zhì)量。
從實(shí)踐的可行性和研究的難易程度看，我們認為，當前把它定位于“政府部門(mén)‘三定’規定執行績(jì)效評估”較為適宜。評估政府部門(mén)“三定”規定執行績(jì)效，把評估的外延限定在政府部門(mén)，遵循了“從易到難、循序漸進(jìn)、穩步推動(dòng)”的原則，減輕了初期研究的難度，增強了績(jì)效評估實(shí)施的可行性。同時(shí)，有“績(jì)效”視角，便于研究方向的把握和進(jìn)一步深入。
(三)分步推行，步驟穩妥。
目前，政府部門(mén)“三定”規定執行績(jì)效評估尚無(wú)研究成果或具體做法可供借鑒。從研究的可行性和實(shí)踐需要看，我們認為可以從研究上把它分解為一期和二期。一期確定為研究政府部門(mén)“三定”規定的執行過(guò)程，以及執行結果的客觀(guān)評價(jià)。二期確定為研究從資源配置使用角度的政府部門(mén)機構編制執行績(jì)效評估。
一期研究對象之所以限定在以政府部門(mén)“三定”規定執行過(guò)程為主的評估，是因為實(shí)名制管理的建立和新一輪“三定”方案的修訂，我們有了對機構編制實(shí)際情況的掌握，便于較快取得成果并運用。而且，隨著(zhù)法制建設的加強，政府部門(mén)決策、執行、監督相對規范，操作起來(lái)較為容易。一期研究完成后，將有針對性地選擇一些不同地區、不同性質(zhì)、不同層級的政府部門(mén)進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)的基礎上對研究成果不斷修改完善。待取得經(jīng)驗后，向黨委、人大、政協(xié)、群團部門(mén)、事業(yè)單位等擴展。二期研究重點(diǎn)放在部門(mén)職能、機構、編制等資源配置的科學(xué)性、合理性及其使用的綜合效能上。
三、開(kāi)展政府部門(mén)“三定”規定績(jì)效評估研究的基本思路
(一)“三定”執行績(jì)效評估的指標。
評估的關(guān)鍵是指標體系的設計。一期研究，評估指標主要針對政府部門(mén)“三定”規定中職能、機構、編制執行過(guò)程的規范性進(jìn)行設置。首先，研究政府部門(mén)“三定”規定中有關(guān)職能、機構、編制是否執行，以及其執行情況是否符合機構編制管理法律、法規、紀律、政策的要求。其次，對政府部門(mén)職能、機構、編制的執行過(guò)程進(jìn)行業(yè)務(wù)分解，明確主要業(yè)務(wù)開(kāi)展的規則、程序、方式及工作量，并據此設置相應指標。第三，研究政府部門(mén)職能和機構編制之間的關(guān)系，盡量量化指標。
在定量指標與定性指標的設計考量上，一方面，要盡可能地將部門(mén)職能、機構、編制等的執行情況以計量的形式表現出來(lái)；另一方面，就目前機構編制管理的現狀、規范化程度以及政府部門(mén)工作的復雜性來(lái)看，要汲取長(cháng)期機構編制管理的經(jīng)驗，大膽引用和設置定性指標。
與此同時(shí)，一期研究的指標不可能做到一個(gè)部門(mén)一套指標體系，但是要進(jìn)行大致分類(lèi)，體現部門(mén)的不同功能(如決策部門(mén)、執行部門(mén)、監督部門(mén)等)、層級以及地區等特點(diǎn)。
(二)“三定”執行績(jì)效評估的方式。
一期研究是一項基礎性工程，根據機構編制管理的特點(diǎn)，其評估方式應以?xún)炔吭u價(jià)為主。二期研究的評估方式，就要特別重視引入外部評估機制，讓管理對象和管理所涉及的組織充分參與到“三定”規定執行績(jì)效評估過(guò)程之中，并對管理者提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)進(jìn)行評價(jià)。在實(shí)施評估的過(guò)程中，要以《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》為依據，把“三定”規定執行績(jì)效評估作為一項日常性的工作或機構編制管理的必然程序，使評估工作常規化，盡量避免采用運動(dòng)式的評估方式，真正把政府部門(mén)“三定”規定執行績(jì)效評估做實(shí)。
(三)“三定”執行績(jì)效評估的組織。
從政府績(jì)效評估的經(jīng)驗來(lái)看，績(jì)效評估的主體選擇十分重要。一期研究中的評估主體以機構編制部門(mén)為主，可以適當組合相關(guān)職能部門(mén)參與。二期研究中的評估主體應該是一個(gè)開(kāi)放、多元的評估組織體系，既有被評估部門(mén)的管理對象，也有與部門(mén)職能履行相關(guān)的單位，還要包括相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士、社會(huì )公眾等。在條件具備的情況下，政府部門(mén)“三定”規定執行績(jì)效評估機制的設計可以相對靈活并富有彈性，可以把部門(mén)自我評估機制與部門(mén)外評估機制、專(zhuān)業(yè)評估機制與公眾評估機制結合起來(lái)，保證評估結果的客觀(guān)性與公正性。
(四)“三定”執行績(jì)效評估的應用。
一期評估，將評估結果與部門(mén)職能、機構、編制的配置聯(lián)系起來(lái)，作為機構編制管理和機構改革的參考。二期評估結果可以為政府績(jì)效評估和行政問(wèn)責提供參考，為推動(dòng)政府職能轉變和科學(xué)配置執政資源服務(wù)。（江蘇省編辦）
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