張雨福 王海磬
●讓農民直接參與土地交易 賦予農民知情權、參與權、監督權和申訴權
●加快農村產(chǎn)權制度改革 土地換社保“失地不失利” 廣拓就業(yè)渠道
隨著(zhù)我國城市化進(jìn)程的加快,由征占土地而引發(fā)的失地農民問(wèn)題越來(lái)越突出。如何解決失地農民問(wèn)題引起上上下下的普遍關(guān)注。北京市政協(xié)
為探尋問(wèn)題的解決,與民建北京市委、致公黨北京市委、九三學(xué)社北京市委、北京市工商聯(lián)共同組成調研組，對失地農民問(wèn)題進(jìn)行了長(cháng)達8個(gè)月的調研和論證,最終提出要靠統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展來(lái)解決失地農民問(wèn)題。
城鄉二元結構是失地農民問(wèn)題的根源
在現行體制下,造成失地農民問(wèn)題的重要原因在于城鄉二元結構。政府部門(mén)規劃各項事業(yè)的時(shí)候往往重城市、輕農村，二次分配政策也大多向城市傾斜。城鄉之間就業(yè)和用工、社會(huì )保障和福利等制度差別很大,農民權益得不到有效維護。比如在農民失地補償問(wèn)題上,“補不補”、“補多少”、“怎樣補”,隨意性很大,農民的話(huà)沒(méi)人聽(tīng),要怎么辦大多都由“上面”說(shuō)了算。再比如綠化隔離帶交農民養護,農民說(shuō)，每年每畝地120元養護費,這點(diǎn)錢(qián)連澆水都不夠，更不用說(shuō)防治病蟲(chóng)害、修剪、維護,真不知當初的綠化養護資金標準是根據什么制定的。在調研中，大家發(fā)現,沒(méi)有一個(gè)地區或政府部門(mén)能對失地農民的底數說(shuō)清楚。因此,北京到底有多少失地農民,準確數字誰(shuí)也拿不出來(lái)。
目前農民失去土地后的出路有三條：由征地單位安置，由原集體經(jīng)濟組織安置，領(lǐng)取安置補助費后自謀職業(yè)。實(shí)際上,由于缺少鄉村富余勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)體系，很多失地農民只能呆在農村,有些人即使被安置到企業(yè)，也往往成為“優(yōu)先”下崗的對象；一般農村鄉鎮企業(yè)容納不了多少人,有的鄉村不得不安排大量農民重復性地掃大街;相當一部分自謀職業(yè)的農民，就業(yè)無(wú)門(mén)，處于失業(yè)狀態(tài)。據統計部門(mén)調查，北京在2002年轉移的農村勞動(dòng)力中，依靠政府和有關(guān)部門(mén)引導、組織的只占11%。
目前北京市的社會(huì )保障體系還沒(méi)有實(shí)現市級統籌，城鄉社會(huì )保障體系銜接不到位，農民工的社會(huì )保障統籌層次很低、給付水平和覆蓋率都不高。失地農民的社會(huì )保障問(wèn)題就更突出 轉工人員與安置單位簽定的是無(wú)固定期合同，一旦離開(kāi)單位就不再享受基本養老保險；自謀職業(yè)的失地農民常常把補償金花完了，生活無(wú)著(zhù)落又去找政府；在小城鎮建設中失地的農民，大多沒(méi)有轉工，因此這些人也沒(méi)有納入城鎮社保體系。
城鄉統籌是解決失地農民問(wèn)題的主要途徑
從發(fā)展的眼光來(lái)看,農民失地是城市化進(jìn)程中不可回避的必然現象。2000年以前，北京每年用地在1000 1500公頃之間；2000年以后，每年用地在4000公頃以上；預計到2008年北京奧運會(huì )之前，每年的用地量在5000公頃左右。因此,必須正視失地農民問(wèn)題,解決失地農民問(wèn)題。
事實(shí)表明，侵犯農民權益的根源在于一些政府部門(mén)缺乏統籌城鄉和維護農民權益的意識。為了遏制這種現象，必須嚴格規范政府的征地行為。在征地過(guò)程中，要賦予農民知情權、參與權、監督權和申訴權，讓農民直接參與土地交易全過(guò)程，以保證他們的土地使用權和處置權得到充分尊重，利益得到有效保障。依照《憲法修正案》精神，各級政府及職能部門(mén)要強化城鄉統籌觀(guān)念，將行政部門(mén)職能延伸到農村。決不能因農業(yè)經(jīng)濟份額在經(jīng)濟總量中的份額減少而輕視“三農”的重要性；更不能因城市發(fā)展建設資金不足而繼續剝奪農民的利益。
為徹底杜絕土地交易中的暗箱操作，必須建立公開(kāi)、公正、公平的征地制度。將土地規劃、實(shí)施計劃、征地補償標準、安置辦法等內容納入政務(wù)公開(kāi)范圍。有一些省市規定“征地方案未征求農村集體經(jīng)濟組織和農民意見(jiàn)的用地，不予審批”,北京也應制定相應的政策。
為確保農民的長(cháng)遠利益,要加快農村產(chǎn)權制度改革。按照“土地變資產(chǎn)、社員做股東”的思路，通過(guò)股份制或股份合作制改革的辦法，使農民在土地改變使用方式以后，能夠繼續憑借產(chǎn)權獲得土地經(jīng)營(yíng)收益；應該鼓勵村集體組織盤(pán)活資產(chǎn)，實(shí)行土地入股，共同開(kāi)發(fā)，按股分紅，使新型集體經(jīng)濟組織能夠成為地區經(jīng)濟發(fā)展和農轉非以后穩定就業(yè)的組織者。不少人建議,北京市應將現行的土地征用改為征購，將支付征地的補償安置費用改為按市場(chǎng)價(jià)格支付的購地費用。
北京市一些地方已經(jīng)在積極探索農村產(chǎn)權制度改革：豐臺區引導村級集體經(jīng)濟進(jìn)行社區股份合作制產(chǎn)權制度改革，通過(guò)改革，實(shí)現了“資產(chǎn)變股權，農民當股東”，保護了整建制被撤消的農村的集體財產(chǎn)，使失去土地的農民作為股東享受到集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益。大興區通過(guò)合作開(kāi)發(fā)、土地入股、租賃經(jīng)營(yíng)、土地股份合作社等多種形式，把開(kāi)發(fā)建設與保護農民利益結合起來(lái)。通州區宋莊鎮小堡村通過(guò)租賃農民土地發(fā)展工業(yè)區，農民在失地后可獲得出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權的補償金、投資入股的紅利和企業(yè)工資三種收入。這類(lèi)探索的核心，是讓農民在集體土地投入非農建設的過(guò)程中得到長(cháng)久的收益，其實(shí)質(zhì)是讓農民“失地不失權”、“失地不失利”。但這些做法目前還缺乏有力的法律支持,合理而不合法。北京市將盡快調整和修訂相應的法律法規和政策。
為使農民真正消除后顧之憂(yōu)，北京市政府必須盡早建立、健全和完善農村社會(huì )保障體系。當前,應通過(guò)各種途徑和方式將失地農民盡可能地納入城鎮社保體系之中。各級政府要千方百計廣拓就業(yè)渠道：要把解決失地農民的就業(yè)問(wèn)題納入全市統籌之中,失地農民就業(yè)應與城鎮下崗職工再就業(yè)享有同等待遇；各級財政和金融機構應對郊區城鎮建設和中小企業(yè)發(fā)展加大支持力度，為失地農民創(chuàng )造更多的就業(yè)崗位；不同所有制的企業(yè)吸納失地農民,都應享受與吸納下崗職工同等的優(yōu)惠政策。同時(shí)要有計劃地對失地農民進(jìn)行勞動(dòng)技能培訓,以增加其就業(yè)能力。
