文丨陳贇
來(lái)源丨《國企》雜志2021年6月刊原創(chuàng )文章
隨著(zhù)我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟制度的完善，國有企業(yè)股份制改造的完成以及國有企業(yè)改革的不斷深入等，國有企業(yè)改革也從國有資產(chǎn)授權經(jīng)營(yíng)轉到國有資本授權經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)國有資本的授權經(jīng)營(yíng)一定要積極穩妥，確保各項權利授得出、接得住、行得穩。
一、要讓出資人代表機構授得出
從目前我國國有資本授權經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐情況看，主要有兩種方式，一是直接授權，二是間接授權。直接授權就是各級人民政府把國有資本直接授權給國有企業(yè)進(jìn)行具體經(jīng)營(yíng)，如國家層面的中投公司就是國務(wù)院直接授權，總體來(lái)講，這種情況占比很低。間接授權就是各級政府把國有資本授權給出資人代表機構，如財政部門(mén)、國資委、建設部門(mén)等，這些部門(mén)再授權給具體的國有企業(yè)，這種情況是我國普遍存在的情況。當前，國有資本授權經(jīng)營(yíng)的權力是否授得出的主要堵點(diǎn)就是出資人代表機構，如國家要求所有經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中監管、統一監管，但各地進(jìn)展緩慢，財政、建設、發(fā)改等部門(mén)不愿意把自己監管的企業(yè)劃轉給國資委。再如，許多地方國資委仍然存在管理過(guò)細，既當裁判員又當運動(dòng)員的情況，以管資本為主的監督管理體制推進(jìn)較慢。
修訂完善相關(guān)的法律法規。從國外國有企業(yè)改革的經(jīng)驗來(lái)看，無(wú)論是美國，德國，還是日本等發(fā)達國家，都十分重視通過(guò)法律法規來(lái)推進(jìn)國有企業(yè)改革，甚至為具體一個(gè)企業(yè)制訂相關(guān)的法律，這樣才能使國有企業(yè)改革有法可依，依法進(jìn)行。我國推進(jìn)依法行政，建設法治國家，對出資人代表機構來(lái)講，法無(wú)授權不可為。當我國從國有資產(chǎn)授權經(jīng)營(yíng)發(fā)展到國有資本授權經(jīng)營(yíng)，就必須修訂完善相關(guān)的法律法規，形成與之相適應的法規體系。如修訂《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，把國有資產(chǎn)投資運營(yíng)公司試點(diǎn)經(jīng)驗吸納進(jìn)去，明確這類(lèi)公司為特殊法人，它們是以資本運作為主的控股公司，既是國有資本的被授權方，又是被控股子公司國有資本的出資人，通過(guò)對子公司持有股份而實(shí)施控制，具有特殊的高管產(chǎn)生程序等。在新修訂的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中，明確經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)的集中統一監管；對以管資本為主的國有資產(chǎn)監督管理部門(mén)的職責進(jìn)行重新核定和規范，把它們職責從管理為主轉向監督為主；推進(jìn)國有資本直接授權等。此外，還應完善《公司法》，避免“資本多數決”規則被不受限制地濫用或異化。完善《民法通則》、《合同法》以及《刑法》等有關(guān)法律條款，對國有產(chǎn)權和非國有產(chǎn)權完全平等受司法保護，統一對公司、企業(yè)工作人員的同類(lèi)罪行予以同類(lèi)評價(jià)( 同一罪名、同一立案標準、同一量刑幅度) ，而不再依據公司、企業(yè)的所有制性質(zhì)區別對待。
不斷加大授權放權范圍力度。2019年國務(wù)院國資委公布《授權放權清單（2019年版）》，許多地方國資委也公布了相應的《授權放權清單》。從國務(wù)院國資委層面來(lái)講，2019年版授權放權清單是根據各中央企業(yè)的功能定位、發(fā)展階段、行業(yè)特點(diǎn)等實(shí)際情況進(jìn)行分類(lèi)授權，包括適用于各中央企業(yè)的授權放權事項21項；適用于各類(lèi)綜合改革試點(diǎn)企業(yè)（含國有資本投資運營(yíng)公司試點(diǎn)、創(chuàng )建世界一流示范企業(yè)、東北地區中央企業(yè)綜合改革試點(diǎn)、落實(shí)董事會(huì )職權試點(diǎn)企業(yè)等）的授權放權事項4項；適用于國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)的授權放權事項6項；適用于少數特定企業(yè)的授權放權事項4項。但總體來(lái)講，在投資、資產(chǎn)交易、工資總額管理等方面對兩類(lèi)公司的授權仍不充分，這限制了國有資本投資運營(yíng)公司市場(chǎng)化資本運作、大范圍參與國資國企改革重組、建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制的能力。各級國資委一定要轉變觀(guān)念，刀刃向內，勇于改革，積極授權放權，以管資本為主履行好出資人職責，最大限度減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預，更多依靠公司治理結構開(kāi)展工作。各級國資委要樹(shù)立股東價(jià)值最大化的理念，徹底去“行政化”管理思維模式，代之以“國有資本控股公司”的思維模式監管?chē)衅髽I(yè)，重點(diǎn)以國有資本產(chǎn)業(yè)布局、國有資本結構調整、國有資本保值增值、國有資本社會(huì )責任等為己任，重資本經(jīng)營(yíng)，輕運營(yíng)管理。
二、要讓國有資本投資運營(yíng)公司接得住
權力是一柄雙刃劍，如果運用得好，就能發(fā)揮更大作用，但如果運用不好，則可能造成更大的破壞。我國主要通過(guò)改組建建國有資本投資運營(yíng)公司來(lái)進(jìn)行國有資本授權經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)。如果國有資本投資運營(yíng)公司治理體系和治理能力現代化水平較低，投資運營(yíng)能力不強，那么擁有權力越大，可能造成國有資產(chǎn)的流失越大，國有資本的經(jīng)營(yíng)效率越低。因此，國有資本授權經(jīng)營(yíng)不僅要關(guān)注國有資本所有人或出資人代表機構能否把權力授出，還要看國有資本投資運營(yíng)公司是否有能力把權力接住。從目前國有資本投資運營(yíng)公司的實(shí)踐來(lái)看，許多公司，尤其是市縣級的兩類(lèi)公司存在治理結構不完整、相應專(zhuān)業(yè)人才缺乏、主業(yè)主責不清等情況比較普遍，這嚴重制約國有資本授權經(jīng)營(yíng)改革的推進(jìn)，我們必須加快相關(guān)能力建設。
促進(jìn)國有資本投資運營(yíng)公司治理體系和治理能力現代化。在改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司過(guò)程中，按照“四同步”、“四對接”的要求調整和設置黨的組織、開(kāi)展黨的工作，確保企業(yè)始終在黨的領(lǐng)導下開(kāi)展工作。把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統一起來(lái)，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，創(chuàng )新國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式。企業(yè)黨委(黨組)要切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照有關(guān)規定討論和決定企業(yè)重大事項，并作為董事會(huì )、經(jīng)理層決策重大事項的前置程序。建立健全權責對等、運轉協(xié)調、有效制衡的決策執行監督機制，規范董事長(cháng)、總經(jīng)理行權行為，充分發(fā)揮董事會(huì )的決策作用、監事會(huì )的監督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用、黨組織的政治核心作用，切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì )形同虛設、“一把手”說(shuō)了算的問(wèn)題，實(shí)現規范的公司治理。加強董事會(huì )內部的制衡約束，國有獨資、全資公司的董事會(huì )和監事會(huì )均應有職工代表，董事會(huì )外部董事應占多數，落實(shí)一人一票表決制度，董事對董事會(huì )決議承擔責任。進(jìn)一步加強外部董事隊伍建設，拓寬來(lái)源渠道，逐步實(shí)現外部董事數量在董事會(huì )中占多數。要在所出資企業(yè)積極推行經(jīng)理層市場(chǎng)化選聘和契約化管理，明確聘期以及企業(yè)與經(jīng)理層成員雙方的權利與責任，強化剛性考核，建立退出機制。
提高國有資本投資運營(yíng)公司投資運營(yíng)的專(zhuān)業(yè)能力。功以才成，業(yè)由才廣，人才是事業(yè)興旺發(fā)達的基石。許多改組組建的“兩類(lèi)公司”原有的主業(yè)并不是金融產(chǎn)業(yè)，還有不少公司領(lǐng)導班子是從行政機關(guān)轉任來(lái)的，所以“兩類(lèi)公司”在風(fēng)險控制、金融工程、法律稅務(wù)等方面專(zhuān)業(yè)人才就十分緊缺。要加大引進(jìn)人才的力度。對人才的重視不能僅停留在口頭上，或印發(fā)在紙面上，需要真正落實(shí)在具體行動(dòng)中，體現在生活工作中。要真正發(fā)揮專(zhuān)家和人才的作用，給他們位置，給他們決策的權力，在風(fēng)控措施、項目決策、資產(chǎn)組合等方面領(lǐng)導要虛心聽(tīng)取人才的意見(jiàn)。增強股權運作、價(jià)值管理等能力，通過(guò)清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng )新發(fā)展一批，實(shí)現國有資本形態(tài)轉換，變現后投向更需要國有資本集中的行業(yè)和領(lǐng)域。優(yōu)化集團管控能力，集團原則上應按照“管資本”的模式，根據集團定位和子企業(yè)發(fā)展情況，對子企業(yè)進(jìn)行國資管理分類(lèi)授權，并以國企股東的身份行權履責。堅持對標一流，構建新型考核評價(jià)體系，突出行業(yè)對標、市場(chǎng)對標和短板補齊等方面，強化服務(wù)大局、協(xié)調發(fā)展、質(zhì)量效益、創(chuàng )新驅動(dòng)導向，采用差異化、個(gè)性化的考核指標、權重和方式，對不同類(lèi)別業(yè)務(wù)實(shí)行分類(lèi)核算和分類(lèi)考核，以客觀(guān)化、數量化、精細化評價(jià)體系考核業(yè)績(jì)和使用干部。設立統一的信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò )平臺，依法依規、及時(shí)準確披露公司治理以及管理架構、經(jīng)營(yíng)情況、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負責人薪酬等信息，建設陽(yáng)光國企。
三、要讓授予的國有資本經(jīng)營(yíng)權行得穩
國有資本授權經(jīng)營(yíng)不是簡(jiǎn)單地放權，而是為了讓權力更好地運行，因此，絕不是一放了之，而是要積極穩妥推進(jìn)，加強和完善相應的監督機制，讓授予的國有資本經(jīng)營(yíng)權行穩致遠。
要把權力下沉到基層。國有資本投資運營(yíng)公司集團層面不要作權力的“集中營(yíng)”，而應成為權力的“中轉站”，把權力下沉到基層，使權力與實(shí)實(shí)在在的市場(chǎng)運行緊密結合。授權經(jīng)營(yíng)作為集團和子公司間權利邊界的革命性調整，涉及戰略、投資、人事、考核、財務(wù)等集團層面“硬核”權利的下放，是對既有利益格局的重新調整，因此，集團領(lǐng)導要堅定改革決心，凝聚改革共識。集團要依據所屬子公司的功能定位、發(fā)展階段以及行業(yè)特點(diǎn)等進(jìn)行分類(lèi)，對各類(lèi)授權對象的基礎管理水平、公司治理能力以及內控體系建設等行權能力進(jìn)行綜合評估，合理評價(jià)能不能授、授哪些權、授到什么程度、什么時(shí)候來(lái)授，以及授權對象能不能接得住。在清晰梳理戰略規劃、投資計劃、選人用人、薪酬管理、財務(wù)管理等方面決策事項的基礎上，合理制定對各類(lèi)子公司的授權策略和考核策略。
適時(shí)推進(jìn)直接授權模式。為了防止授權過(guò)程出現失真和跑冒滴漏，應逐步減少間接授權模式，加大直接授權模式的力度。世界許多國家對于國有企業(yè)采用直接授權模式，由國家直接授權企業(yè)經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)或投資運營(yíng)國有資本，如日本通過(guò)“特殊法人”的法律制度直接授權企業(yè)經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)，法國電力公司也是法國政府直接授權經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，巴西政府直接授權巴西國家開(kāi)發(fā)銀行旗下的投資銀行運作國有資本，新加坡直接授權淡馬錫公司進(jìn)行國有資本運作等，這樣可使授權充分，高效執行國家戰略。我國當前的間接授權試點(diǎn)實(shí)踐正暴露出一些問(wèn)題，如增加了委托代理環(huán)節；授權不充分限制公司發(fā)揮市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)運作主體作用；難以跨越國資監管體系發(fā)揮作用等。我們可以選擇具備條件的一些公司進(jìn)行直接授權，這些公司凈資產(chǎn)規模較大，建立起規范董事會(huì )，具有大規模復雜改革資產(chǎn)接收、有效盤(pán)活、運營(yíng)管理、重組整合、資本運作、產(chǎn)業(yè)孵化能力等。通過(guò)直接授權，構建國有資產(chǎn)集中統一監管大平臺；形成大范圍接收、整合、配置資產(chǎn)和資本運作的能力，促進(jìn)國有資本的合理流動(dòng)，培育孵化關(guān)系國家安全、國計民生、國民經(jīng)濟命脈的重要產(chǎn)業(yè)；建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，構建國家主權財富運營(yíng)管理平臺等。
建立相應的國資監管框架。按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問(wèn)責的思路，更多運用法治化、市場(chǎng)化的監管方式。通過(guò)“一企一策”制定公司章程、規范董事會(huì )運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監事，將國有出資人意志有效體現在公司治理結構中。調整國有資產(chǎn)監管機構內部組織設置和職能配置，建立監管權力清單和責任清單，優(yōu)化監管流程，提高監管效率。充分運用信息技術(shù)，整合包括產(chǎn)權、投資和財務(wù)等在內的信息系統，搭建連通出資人代表機構與企業(yè)的網(wǎng)絡(luò )平臺，實(shí)現監管信息系統全覆蓋和實(shí)時(shí)在線(xiàn)監管。國有企業(yè)內部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督以及社會(huì )監督，結合企業(yè)紀檢監察機構派駐改革的要求，依照有關(guān)規定清晰界定各類(lèi)監督主體的監督職責，有效整合企業(yè)內外部監督資源，增強監督工作合力，形成監督工作閉環(huán)。改進(jìn)考核體系和辦法，綜合考核資本運營(yíng)質(zhì)量、效率和收益，以經(jīng)濟增加值為主，并將轉型升級、創(chuàng )新驅動(dòng)、合規經(jīng)營(yíng)、履行社會(huì )責任等納入考核指標體系。建立健全分級分層、有效銜接、上下貫通的責任追究工作體系，嚴格界定違規經(jīng)營(yíng)投資責任，嚴肅追究問(wèn)責，實(shí)行重大決策終身責任追究制度。
推進(jìn)國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制改革是新一輪國資國企改革的基石，我們要通過(guò)法規完善、理念轉變、能力建設等措施從授權者、接權者和監督體系三個(gè)方面加快推進(jìn)和落實(shí)，從而不斷提高國有企業(yè)活力和市場(chǎng)競爭力。
作者單位為浙江省國有資本運營(yíng)有限公司國資研究院
編輯丨葉子
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