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黨的十九大報告指出，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局，加快農業(yè)轉移人口市民化。這一表述，一方面是對十八大確立的“四化”同步的新型城鎮化戰略思想的延續，另一方面也指明了下一階段推進(jìn)新型城鎮化工作的突破方向，即發(fā)揮城市群建設帶動(dòng)新型城鎮化發(fā)展的積極作用。

經(jīng)濟新常態(tài)以來(lái)，伴隨著(zhù)我國農業(yè)富余勞動(dòng)力減少和人口老齡化加劇，依靠廉價(jià)勞動(dòng)力來(lái)推動(dòng)城鎮化發(fā)展的模式已經(jīng)難以為繼。在此背景下，“新型城鎮化”的戰略思想孕育而生，以期轉型城鎮化發(fā)展模式，為中國經(jīng)濟增長(cháng)注入新的動(dòng)力。然而，過(guò)去五年來(lái)，新型城鎮化的推進(jìn)并不順利，發(fā)展較為緩慢，這可以從以下三個(gè)方面得到體現：

1、戶(hù)籍人口城鎮化率仍大幅低于常住人口城鎮化率。國家統計局數據顯示，以常住人口為統計口徑，我國2016年的城鎮化率已經(jīng)達到57.4%，根據發(fā)達國家經(jīng)驗，我國城鎮化水平已經(jīng)處于城鎮化加速發(fā)展的中后期階段。然而，同期以戶(hù)籍人口計算的城鎮化率僅為41.2%，兩者之間的差距高達16.2個(gè)百分點(diǎn)。若以戶(hù)籍人口城鎮化率來(lái)看，我國城鎮化水平僅處于發(fā)達國家城鎮化發(fā)展的起步階段，距離發(fā)達國家80%左右的城鎮化率相去甚遠。分地區來(lái)看，東部發(fā)達地區的城鎮化水平遠高于中西部地區，而且，東中西地區的戶(hù)籍人口城鎮化率均落后于常住人口城鎮化率。2016年，東部地區城鎮人口比重已達到65.9%，而中部和西部地區僅分別為52.8%和50.2%。以戶(hù)籍人口統計的城鎮化率，也反映出了這種地區差異，比如2014年，東中西地區非農人口占比分別為52.9%、32.2%和33.1%。需要指出的是，即使在同一地區內部，城鎮化水平的差異也極其明顯，比如江蘇省蘇南地區的城鎮化率就遠遠高于蘇北地區。

2、土地城鎮化仍快于人口城鎮化。長(cháng)期以來(lái)，在唯GDP論的地方官員政績(jì)考核下，一些城市“攤大餅”式擴張的現象屢見(jiàn)不鮮，造成城市建成區人口密度極度偏低。2000-2011年間，我國城市建成區面積增幅高達76.4%，而城鎮人口僅增長(cháng)了50.4%，兩者相差26個(gè)百分點(diǎn)。2012年以來(lái)，這種不協(xié)調的趨勢并未得到明顯改善，城市建成區面積年增長(cháng)率由2012年的4.5%上升到2015年的4.7%，而城鎮人口年增長(cháng)率則由3.1%下降至2.9%。直接反映城鎮化特征的城市人口密度數據顯示，2015年已出現了輕微的負增長(cháng)，而2012年的這一數字為3.5%?？梢?jiàn)，大量的通過(guò)“人為造城”來(lái)提升土地城鎮化率的現象，忽視了人口和經(jīng)濟活動(dòng)的集聚規律，其粗放而低效的土地利用方式，帶來(lái)了土地資源的嚴重浪費。

3、城鎮化仍有淪為房地產(chǎn)化的風(fēng)險。從各地推進(jìn)城鎮化建設的實(shí)踐來(lái)看，行政手段的選擇偏好仍然強于市場(chǎng)手段。比如多地進(jìn)行的行政區劃調整中，頻頻通過(guò)“并區”、“撤縣設區”等，進(jìn)行大規模地征地拆遷、新城開(kāi)發(fā)，利用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)來(lái)維持土地財政。但問(wèn)題是，在目前的土地行政性供給制度框架下，土地資源配置被嚴重扭曲，城鎮化外衣之下的“圈地”助推了房地產(chǎn)泡沫。另一方面，在缺乏企業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)支撐的三四線(xiàn)城市，許多所謂的產(chǎn)業(yè)新城看起來(lái)是在推進(jìn)城鎮化建設，但實(shí)質(zhì)上卻是以城鎮化為名進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這樣的“被城鎮化”導致了大量房地產(chǎn)庫存積壓，造成了中國經(jīng)濟的嚴重結構性失衡。

新型城鎮化的戰略構想，為何會(huì )遭遇如此之難的挑戰？究其原因，新型城鎮化的本質(zhì)在于人的城鎮化，即促進(jìn)人口集聚，實(shí)現農業(yè)轉移人口市民化。在這一過(guò)程中，農村勞動(dòng)力能夠自由流動(dòng)是關(guān)鍵，但這一關(guān)鍵性條件卻受制于當下的一系列制度安排。首先，城鄉分割的二元化戶(hù)籍管理制度，嚴格限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和帕累托最優(yōu)配置。2012年，全國農民工已多達2.62億，但卻由于戶(hù)籍限制，無(wú)法享受與城市居民相同的公共服務(wù)和社會(huì )福利。隨著(zhù)人口老齡化加劇，老一代農民工將返回農村，大規模的“人口回流”，不利于提升城鎮化水平。其次，“鐘擺式”人口遷徙的根本原因是農民對于土地的緊密依賴(lài)，反映了土地制度改革的滯后。在現行制度安排下，一方面，大大地強化了土地對于農民的社會(huì )保障功能，使得農民不愿意放棄對土地的依賴(lài)；另一方面，農村集體所有土地的產(chǎn)權關(guān)系不明晰，導致農業(yè)轉移人口的土地權益得不到有效補償，進(jìn)一步增加了其永久性流入城市的困難。最后，在現有財稅體系下，地方政府基本上以“土地財政”來(lái)動(dòng)員城鎮化建設資金，但這一模式斷然不可持續，無(wú)法從根本上為新型城鎮化奠定堅實(shí)的財政基礎。這一是因為現在政府實(shí)施強制征地的經(jīng)濟社會(huì )成本（如征地沖突事件、補償標準上升等）急劇增加，二是因為后備土地資源存量不斷減少導致用地邊際成本持續上升，三是因為土地財政背后還醞釀著(zhù)龐大的債務(wù)危機。

加快推進(jìn)新型城鎮化，必須找到關(guān)鍵的突破口。這一突破口必須能夠促進(jìn)戶(hù)籍制度、土地制度、財稅制度的聯(lián)動(dòng)改革，實(shí)現新型城鎮化建設中的勞動(dòng)力、土地和資金需求的緊密協(xié)調。黨的十九大報告指出的“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局”，顯然就是這樣的關(guān)鍵突破口。城市群作為實(shí)現區域一體化發(fā)展的載體，通過(guò)各城市之間形成定位準確、分工明確、功能互補的城市群落，其覆蓋面廣、縱深度高的梯度格局，為構建現代化產(chǎn)業(yè)體系提供了良好的空間支撐，同時(shí)也有利于推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展。因此，可以通過(guò)城市群內的要素集聚功能與配置功能的協(xié)同來(lái)加快推進(jìn)新型城鎮化。這當中主要涉及兩個(gè)問(wèn)題：

1、產(chǎn)業(yè)集群帶動(dòng)人口集聚的問(wèn)題。一般而言，城市群初步具備了現代化產(chǎn)業(yè)體系下的產(chǎn)業(yè)集群，不僅具有更加高級的生產(chǎn)制造工藝，而且在創(chuàng )新設計、品牌營(yíng)銷(xiāo)、流通管理等各個(gè)環(huán)節，融入消費者定制偏好，從而引致更多的終端需求；同時(shí)，農業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的良性互動(dòng)，也將產(chǎn)生大量的中間需求，反過(guò)來(lái)也促進(jìn)現代化產(chǎn)業(yè)體系的規模增加和等級提升。如果城鄉之間二元化的戶(hù)籍分割嚴重，無(wú)論在生產(chǎn)方面還是在消費方面，僅僅依靠現有的城市人口，不可能支撐現代化產(chǎn)業(yè)集群所要求的勞動(dòng)供給和商品消費。因此，城市群建設和發(fā)展要求產(chǎn)業(yè)集群必須帶動(dòng)人口集聚，也即，必須有足夠的農村轉移人口真正融合為城市人口，這必然將倒逼二元化城鄉戶(hù)籍加快向一元化全國戶(hù)籍過(guò)渡。

2、要素集聚中的優(yōu)化配置問(wèn)題。要素和發(fā)展能量向城市群高度集聚，物流、人流、信息流、資金流在城市群交匯，演化為大中小城市和小城鎮一體化發(fā)展的城鎮格局。這種格局的最大優(yōu)點(diǎn)就是內部的資源共享和優(yōu)勢互補：一方面，教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng )業(yè)、社會(huì )保險、醫療衛生、社會(huì )服務(wù)、住房保障、文化體育等能夠實(shí)現統籌協(xié)調和多元共享，其正外部性有利于降低基本公共服務(wù)均等化供給成本；另一方面，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，并非簡(jiǎn)單的平均化，而是促進(jìn)機會(huì )均等，而城市群多層級、強輻射的地理空間體系，意味著(zhù)不管是高端人才還是普通農民工，都能在其中發(fā)揮比較優(yōu)勢，從而獲得安身立命的機會(huì )。因此，基礎設施共建共享、公共服務(wù)統籌協(xié)調也是城市群發(fā)展的內在要求。但問(wèn)題是，在現行的分稅制下，城市群共建共享、統籌協(xié)調的建設資金從何而來(lái)？這就要求必須加快進(jìn)行土地和財稅制度改革。其中，可以充分利用城市群發(fā)展過(guò)程中的級差土地收益的市場(chǎng)規律，不僅能夠增加農民的財產(chǎn)性收入，而且也有利于地方政府在擺脫“土地財政”后形成穩定持續的支柱稅種和主體稅源，為推進(jìn)新型城鎮化提供資金支持。

此外，要素集聚和配置功能要實(shí)現協(xié)同，還要求城市群的組織架構須從過(guò)去那種行政化、命令性的“垂直式”自上而下結構，轉化為以市場(chǎng)自組織機制協(xié)調為主的“扁平化”多中心網(wǎng)絡(luò )結構。一般認為，“各自為政”的行政利益邊界是阻礙城市群協(xié)同發(fā)展的主要體制機制問(wèn)題。這種分割不僅僅存在于相同行政級別的城市之間，而且也常常發(fā)生于上下級政府之間。不可否認，縱向垂直式結構在樹(shù)立上級政府權威、集中決策權、決策執行力等方面占有獨到的優(yōu)勢，但同時(shí)也極易導致委托-代理問(wèn)題，產(chǎn)生道德風(fēng)險，極其不利于資源要素形成集聚和優(yōu)化配置。但是，如果政府是真正的服務(wù)型政府、法治型政府，那么即使存在行政區劃和等級，也并不會(huì )妨礙城市群的協(xié)同發(fā)展。實(shí)際上，世界級城市群演化的一般規律已經(jīng)證明，只有充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，才能增強城市群“質(zhì)量型”發(fā)展的內生動(dòng)力，而政府更多的是發(fā)揮公共服務(wù)供給、制度環(huán)境完善等方面的作用。這就意味著(zhù)，一方面，縱向層面上政府要充分簡(jiǎn)政放權，實(shí)現信息和知識在上下級政府間的充分有效傳遞，增強服務(wù)型政府的執行力；另一方面，橫向層面上要打破地方政府部門(mén)間的顯性、隱性界限，在以市場(chǎng)自組織機制協(xié)調為主的基礎上實(shí)現信息和知識的水平流動(dòng)。

毫不夸張地說(shuō)，新型城鎮化將是我國未來(lái)十年甚至更長(cháng)的時(shí)期內實(shí)現持續健康發(fā)展的主要推動(dòng)力。當前階段，應該充分利用城市群建設的有利契機，積極應對新型城鎮化推進(jìn)過(guò)程中的各種挑戰，加快推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化。為此本文建議：

1、加快建立和完善全民統一的居住證制度，剝離與戶(hù)籍掛鉤的利益分配功能，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在以城市群為主體的城鎮格局中，戶(hù)籍制度全面放開(kāi)和城鄉基本公共服務(wù)均等化的改革步子可以邁得大一點(diǎn)、快一點(diǎn)。尤其要注重發(fā)揮城市群內各大中小城市和小城鎮的人口經(jīng)濟集聚能力，讓勞動(dòng)力在地區間流動(dòng)不再基于教育、醫療衛生、社會(huì )保障等公共服務(wù)差異，而是基于提升勞動(dòng)生產(chǎn)率的需求。

2、全面落實(shí)農村土地確權工作，盡快建立農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)，探索城鄉建設用地指標跨區域互換機制。由于歷史原因，大量農村土地確權的難度非常之大，尤其是城市與城市之間地帶的土地權屬極為復雜，這就要求各地農發(fā)局、林業(yè)局、土地局和房產(chǎn)局等多個(gè)政府部門(mén)進(jìn)行協(xié)調，切實(shí)為農民提供確權登記服務(wù)。在此基礎上，可以通過(guò)修改《土地管理法》，從法律上進(jìn)一步完善“三權”分置制度，促進(jìn)農村“三塊地”（即農用地、農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地和宅基地）在以城市群為主體的城鎮格局下實(shí)現自由流轉，并且試點(diǎn)放開(kāi)城鄉建設用地指標互換的跨區域“占補平衡”的限制。

3、主動(dòng)改革財稅體制機制，考慮在城市群內實(shí)施全面的財產(chǎn)稅，積極研究針對所有財產(chǎn)及其保有、獲得、轉讓等各個(gè)環(huán)節應該征收的合適稅率，從而拓寬稅基、穩定稅收。同時(shí)，也應該相應地加大中央財政對地方財政的轉移支付力度，提高縣域增值稅分成比例，推行消費稅共享政策等。另外，針對城市群內由于行政壁壘可能產(chǎn)生的稅收政策邊界問(wèn)題，一方面需要中央政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權，賦予作為新型城鎮化建設主體的地方政府足夠的制度創(chuàng )新優(yōu)先權；另一方面，也需要地方政府之間建立常態(tài)化的議事協(xié)調機制，商議統一的稅收管理政策。

4、改革地方政府官員績(jì)效的考核體制，構建涵蓋經(jīng)濟總量增長(cháng)、人均增長(cháng)、生態(tài)環(huán)境保護等多元化的綜合考核機制，并且針對不同地區的城市群或者城市群內部不同層級的城市（鎮），對指標考核賦予相應的權重。其中，權重合理設定的總體準則是，經(jīng)濟愈是發(fā)達的地區，總量增長(cháng)的權重應該更高，而經(jīng)濟愈是欠發(fā)達的地區，人均增長(cháng)、生態(tài)環(huán)境保護等指標應該更高。這樣一來(lái)，才能保證新型城鎮化沿著(zhù)集約、高效、質(zhì)量型的道路推進(jìn)。

5、堅持市場(chǎng)主導、政府引導的基本原則，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。在以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局中，一方面，必須尊重市場(chǎng)規律，包括城市經(jīng)濟集聚規律、級差土地收益規律等等，合理地利用這些規律，大幅降低城鎮化建設成本；另一方面，政府更好發(fā)揮作用的標準是不缺位、不越位、不錯位，通過(guò)建立和完善負面清單制度來(lái)“放手”，把工作的“抓手”放到提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和營(yíng)造良好制度環(huán)境上來(lái)。