如果包括高速公路在內的所有收費公路止于政府還貸公路，那么，收費機構的非營(yíng)利性質(zhì)是理所當然的。對非營(yíng)利性機構實(shí)行收支兩條線(xiàn)，同樣理所當然。盡管現在有部分公路成了經(jīng)營(yíng)性公路，但將其回歸政府還貸公路直至“公共路”，是大勢所趨，而從解決收費機構的性質(zhì)入手破題，當為合理、可行的選擇
收費公路的通病到底是什么？
全國收費公路專(zhuān)項清理第一階段摸底調查已于8月底結束，各地的摸底情況近期正陸續對外公布；截至目前，至少已有江蘇、北京、重慶、寧夏等12省市區作了公布，他們的摸底調查結果反映了那些值得關(guān)注的問(wèn)題？
首先是債務(wù)余額高，東部地區尚可承受，而中西部地區存有隱憂(yōu)。根據12省市區的調查結果，他們的收費公路的累計債務(wù)余額超過(guò)7500億元，而去年的總收費額為1025.7億元。應該說(shuō)，近十幾年來(lái)各地公路尤其是高速公路建設進(jìn)展迅猛，在“貸款修路、收費還貸”的模式下，收費公路暫時(shí)負債經(jīng)營(yíng)是正常的，不必過(guò)分擔憂(yōu)。以欠債較多的江蘇省為例，雖然累計債務(wù)余額高達1338億元，但全省收費公路每年進(jìn)賬也高達234億元，巨額債務(wù)并非不可承受?？墒?，中西部一些省區的情況恐怕就不那么樂(lè )觀(guān)了，如前一陣被媒體曝光的云南省公路近千億元貸款面臨違約、平臺貸款風(fēng)險引起銀行業(yè)高度關(guān)注的事件。
其次是還貸占比低，還貸速度大可提升。從各地公布的情況看，很多省份公路還貸占收入之比為六七成，有的不足50%。比如某個(gè)特大城市，2010年收取公路通行費近60億元，只有20.66億元用于還貸，占比不足34.6%，其中償還本金僅0.52億元，償還利息20.14億元——照此還貸速度，余額為338.57億元的債務(wù)不知何時(shí)才能還清。實(shí)際上，公路管理部門(mén)機構臃腫、人員收入和運營(yíng)管理費用過(guò)高等問(wèn)題，是全國很多地方收費公路的通??；這種狀況如不改變，再多的公路收費也填不滿(mǎn)這個(gè)無(wú)底洞。
公路收費本來(lái)是為了什么？
根據摸底調查發(fā)現的問(wèn)題，結合為期一年的收費公路專(zhuān)項清理轉入后續的自查自糾、檢查復核、總結完善階段的工作實(shí)際，筆者認為，有必要再次重申公路收費的指導思想和基本原則。簡(jiǎn)而言之，公路收費是為了在較短的時(shí)間里建設更多的公路，以滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和老百姓出行的需要；收費是為了還貸，而不能摻雜其他動(dòng)機，還貸的速度越快，還路于民就越快，政府提供公路這一公共服務(wù)的目的也就能夠較快實(shí)現。
這次專(zhuān)項清理，應該進(jìn)一步落實(shí)上述指導思想和基本原則。筆者以為，清理并糾正公路超期收費、通行費收費標準偏高等違規及不合理行為，堅決撤銷(xiāo)已經(jīng)期滿(mǎn)的收費項目，取消間距不符合規定的收費站（點(diǎn)），只是階段性的工作目標；而再次思考“公路收費本來(lái)是為了什么”，并對公路建設模式和管理體制進(jìn)行反思與改革，才能從根本上解決問(wèn)題。
實(shí)行收支兩條線(xiàn)已刻不容緩
目前，我國的收費公路分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路。據統計，在現有一級和二級公路中，政府還貸公路居多，而在高速公路中，經(jīng)營(yíng)性公路居多。經(jīng)營(yíng)性公路大多是從政府還貸公路變性而來(lái)，如建成于1993年的某特大城市的機場(chǎng)高速公路，總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，其余4億元為該市與交通部合資，前者使用市財政資金，后者以投入車(chē)輛購置附加費的形式出資，這兩項均歸為國家財政出資；在收費3年多后，該市于1997年1月，將機場(chǎng)高速由政府還貸公路變更為經(jīng)營(yíng)性公路，重新批準收費30年；兩年后，該市將路權劃撥給當地公路發(fā)展集團有限公司，由這家公司運營(yíng)管理。這是經(jīng)營(yíng)性公路的一種，另一種是經(jīng)營(yíng)權上市，由上市的路橋公司運營(yíng)管理。
盡管許多人堅持認為，高速公路應當止于政府還貸公路，選擇路權轉讓或上市的方式并不妥當，但并不妥當的變性已經(jīng)發(fā)生，復雜的利益關(guān)系已經(jīng)形成，改正需要時(shí)間；那么當下，應當如何規范社會(huì )各方質(zhì)疑頗多的公路收費呢？筆者以為，在諸多可以采取的措施中，實(shí)行收支兩條線(xiàn)已刻不容緩。特別要指出的是，這里的收支兩條線(xiàn)，不是公司內部的收支兩條線(xiàn)，而是由主管部門(mén)介入的收支兩條線(xiàn)，即全部公路收費上繳主管部門(mén)，主要用于償還公路修建的貸款；公路管理機構或公司通過(guò)編制經(jīng)費預算，經(jīng)審查、批準后，獲得運營(yíng)管理費用。惟其如此，收費標準、收費期限才能得到嚴格執行，收費流向才能做到切實(shí)透明。
路橋應逐步成為真正的公共物品
可能有人會(huì )問(wèn)，路權轉讓或上市后，公路的經(jīng)營(yíng)管理已經(jīng)是公司行為，實(shí)行上述意義的收支兩條線(xiàn)不是對公司經(jīng)營(yíng)管理的干預嗎？首先，我們需要明確，路權的轉讓或上市是不恰當的，實(shí)行收支兩條線(xiàn)是對此的一種糾正，如此方可“治本”。其次，應在實(shí)行收支兩條線(xiàn)的基礎上，逐步將路橋行業(yè)轉變?yōu)楣卜?wù)行業(yè)，將路橋公司回歸非營(yíng)利性組織，直至使路橋成為真正的公共物品。因此，這一干預是不得已而為之，乃至是必須為之，不為之，不僅不能解決路橋收費之亂象，更無(wú)法“還路于民”。
在公共經(jīng)濟學(xué)的分析框架中，中國目前的高速公路和部分一、二級公路是混合物品（服務(wù)），即兼有公共物品和私人物品的性質(zhì)，其投入既來(lái)自公共資源即財政資金，也來(lái)自私人資源，即車(chē)輛收費?；旌衔锲芬话阌蓛煞N原因引起：一是具有非競爭性和排他性；二是具有外部性。中國現有的公路是二者兼而有之。提供混合物品的行業(yè)一般是公共服務(wù)業(yè)，根據中國收費公路的現狀和趨勢，逐步將路橋行業(yè)劃入公共服務(wù)業(yè)，再恰當不過(guò)。如果這一分析成立，那么，路橋行業(yè)的微觀(guān)組織不應當是營(yíng)利性企業(yè)，更不應該是上市公司，而應當是非營(yíng)利機構。
如果包括高速公路在內的所有收費公路止于政府還貸公路，那么，收費機構的非營(yíng)利性質(zhì)是理所當然的。對非營(yíng)利性機構實(shí)行上述意義的收支兩條線(xiàn)，同樣理所當然。盡管現在有部分公路成了經(jīng)營(yíng)性公路，但將其回歸政府還貸公路直至“公共路”，是大勢所趨，只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題，而從解決收費機構的性質(zhì)入手破題，當為合理、可行的選擇。
?。ㄗ髡撸宏悜?nbsp; 上海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，執行院長(cháng)）
