四、國家法律與黨內法規的關(guān)系
法治建設有一個(gè)核心，那就是法，因為法治就是“法的統治”。然而，哪些規則屬于法的范圍卻是一個(gè)需要厘清的前提性問(wèn)題。按照通常的法學(xué)教義，法的范圍包括憲法、全國人大及其常委會(huì )制定的狹義的法律，國務(wù)院制定的行政法規，還有地方性法規、地方政府規章以及自治條例、單行條例等方面的規則。所謂法治，就是這些法律文件的統治。然而，在法學(xué)理論中，法的范圍除了這些“國家制定的法”，還有“國家認可的法”，通用的教科書(shū)認為：“制定、認可、解釋是法律創(chuàng )制的三種主要方式?！眳⒁?jiàn)張文顯主編《法理學(xué)》，法律出版社2007年版，108頁(yè)。譬如民間法、民族習慣法，甚至還有學(xué)者所說(shuō)的“軟法”［11］。如果說(shuō)遵循“國家制定的法”可以體現法治的要求，那么遵循“國家認可的法”“軟法”是否可以體現法治的要求？或者說(shuō)，通過(guò)“國家認可的法”的治理，是否也是法治？對此，本文的回答是肯定的。背后的法理依據這里暫不詳論。簡(jiǎn)言之，既然法可以分為“國家制定的法”與“國家認同的法”，那么，這兩類(lèi)規則都屬于法的范圍，這兩類(lèi)規則的治理都屬于法治。
在法學(xué)理論界，關(guān)于“國家認可的法”包括民間法、習慣法，已經(jīng)產(chǎn)生了數量龐大的研究文獻。但是，“國家認可的法”還有一個(gè)極其重要的領(lǐng)域尚未在法治理論的視野中得到凸顯，那就是黨內法規。按照通行的看法，黨內法規不是國家法律，“黨內法規之治”似乎也與法治無(wú)關(guān)。但是，這樣的認識是有問(wèn)題的。因為從理論上看，黨內法規也是“國家認可的法”，與民間法、民族習慣法一樣，黨內法規也得到了國家的認可。而且在“國家認可的法”這個(gè)龐大的規則體系中，黨內法規堪稱(chēng)最重要的組成部分，這個(gè)部分對整個(gè)國家的政治生活甚至社會(huì )生活、經(jīng)濟生活都產(chǎn)生了極其重要的影響。
因此，在法治中國建設的進(jìn)程中必須注意國家法律與黨內法規的關(guān)系，必須走出傳統法治理論無(wú)視黨內法規的固有思維。必須看到，西方啟蒙時(shí)代萌生的法治理論沒(méi)有提到政黨，是因為在那個(gè)時(shí)代——孟德斯鳩、洛克等人寫(xiě)作的時(shí)代，政黨政治還不是一種普遍、成熟的政治形態(tài)。但是，到19世紀、特別是20世紀以后，政黨政治已經(jīng)成為政治的常態(tài)，政黨對國家、法律、法治的影響也越來(lái)越大。譬如，日本的自民黨頻頻提出修改憲法的主張就對日本的法律和法治產(chǎn)生了重大的影響。在當代中國，政黨對法治的塑造作用更加明顯，政黨是影響中國、影響法治的最重要的元素。在這樣的背景下，黨內法規已經(jīng)成為一套調整政治生活的重要規則體系，因而黨內法規與國家法律的對接、協(xié)調機制就顯得特別重要。
在處理黨內法規與國家法律的關(guān)系問(wèn)題上，主流的觀(guān)點(diǎn)認為，黨內法規不得與國家的憲法和法律相抵觸，理由是憲法和法律是至高無(wú)上的。筆者認為，黨內法規與國家法律應當相互協(xié)調，國家的憲法法律是至高無(wú)上的，但黨的領(lǐng)導、黨的執政、黨的權威也是一個(gè)現實(shí)的存在，執政黨制定的黨內法規在事實(shí)上規范、調整著(zhù)國家政治生活的核心內容。執政黨制定的黨章與國家制定的憲法都是權威性的規則，這就意味著(zhù)，當代中國的規則體系有兩個(gè)權威性的源頭，即憲法與黨章，它們分別演繹出兩套規范體系：法律法規體系與黨內法規體系。在實(shí)踐中，要協(xié)調國家法律與黨內法規的關(guān)系，應當注意以下三個(gè)方面。
首先，新制定的黨內法規不得與已有的憲法法律的基本原則相抵觸。這就是說(shuō)，執政黨承擔著(zhù)維護憲法法律權威性的義務(wù)。特別是在涉及國家利益和社會(huì )利益的問(wèn)題上，黨內法規的創(chuàng )制應當與憲法法律保持協(xié)調，要避免出現不同的指向，以避免兩種規范相互削弱的消極后果。
其次，在憲法修改以及法律法規的創(chuàng )制過(guò)程，應當充分反映執政黨的意志，應當把執政黨的主張進(jìn)行法律化的表達。數十年來(lái)，中國的憲法法律確實(shí)也是按照這個(gè)基本準則進(jìn)行創(chuàng )制與修改的。但在實(shí)踐中需要注意的是，把執政黨的哪些主張、何種意志進(jìn)行法律化的表達不僅應當具有選擇性，同時(shí)還應當體現出高度的法律技巧與政治技藝。應當選擇那些適合進(jìn)行法律化表達的執政黨的主張與意志，通過(guò)法定的立法程序形成穩定的法律規則。執政黨的某些主張和意志如果只是暫時(shí)性的、局部性的、嘗試性的，則不宜進(jìn)行法律化的表達。否則，將損害法律的權威性與穩定性。
最后，可以嘗試著(zhù)進(jìn)一步完善執政黨和國家機構聯(lián)合立法的機制，在源頭上實(shí)現國家法律與黨內法規之間的相互協(xié)調。在理論上，國家與政黨具有不同的性質(zhì)，但在當代中國的實(shí)踐中，國家與政黨實(shí)際上是融為一體的。這樣的國家或許可以從理論上稱(chēng)為“政黨國家”，在“政黨國家”中實(shí)行執政黨與國家機構聯(lián)合立法是一個(gè)順理成章的選擇。在當代中國的立法實(shí)踐中，早已出現了黨中央與國務(wù)院聯(lián)合制定規則的事例。譬如，《中共中央國務(wù)院關(guān)于衛生改革與發(fā)展的決定》（1997）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（1999）、中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011）、中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《黨政機關(guān)厲行節約反對浪費條例》（2013），等等。這些實(shí)踐表明，執政黨與國家機構聯(lián)合立法是可行的，只是還需要進(jìn)一步總結其中的經(jīng)驗，并從理論上加以提煉，在實(shí)踐中加以完善。
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