——以吉林石化爆炸及水污染危機為例
[發(fā)布日期：2008-03-10] [作者：朱瑞博] [來(lái)源：]
朱瑞博
（中國浦東干部學(xué)院 科研部，上海201204）
摘要：政府領(lǐng)導者是危機管理決策的核心，擁有資源配置等權力。領(lǐng)導者的公共危機管理能力主要包括危機預警識別能力、科學(xué)決策能力、資源協(xié)調配置能力、信息溝通和危機公關(guān)能力以及心理素質(zhì)能力。在吉林石化爆炸及水污染危機案例中，領(lǐng)導者預警和識別能力不足，危機決策遲緩，是吉林石化爆炸這一企業(yè)重大安全責任事故迅速演變?yōu)樗苫ń廴旧鷳B(tài)危機與城市公共危機的主要原因，信息溝通和危機公關(guān)能力的不足是危機迅速擴散升級的關(guān)鍵誘因，相對較強的資源協(xié)調配置能力，為迅速消除公共危機起到了關(guān)鍵作用。
關(guān)鍵詞：危機管理能力 公共危機 領(lǐng)導者
進(jìn)入21世紀，各種突發(fā)的公共危機事件仍然頻繁發(fā)生。“9·11”恐怖襲擊、倫敦連環(huán)爆炸、俄羅斯人質(zhì)事件、“非典”、印度洋海嘯、九江地震、威海雪災、“卡特里娜”颶風(fēng)、吉林石化爆炸及污染等各種突發(fā)事件嚴重威脅著(zhù)人類(lèi)的安全和社會(huì )的穩定。處于經(jīng)濟社會(huì )轉型期的中國，在步入“重要戰略機遇期”的同時(shí)，也進(jìn)入了公共危機的高發(fā)期。準確認識和把握公共危機管理特征，提升領(lǐng)導者公共危機管理能力，科學(xué)高效地進(jìn)行危機管理，是擺在我國各級政府面前亟待解決的一項重大課題。
一、公共危機與領(lǐng)導者的公共危機管理能力
與企業(yè)危機不同，公共危機是指一種危及全體社會(huì )公眾或者特定地域、特定單位中的一群人的生命財產(chǎn)和共同利益的緊急事態(tài)。公共危機具有四個(gè)特點(diǎn)[1]：（1）突發(fā)性和緊急性。公共危機往往是在意想不到、沒(méi)有準備的情況下突然爆發(fā)的。公共危機的突發(fā)性只是一種表象和一種結果，它的爆發(fā)從本質(zhì)上說(shuō)有一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程，釀成公共危機的因素會(huì )經(jīng)過(guò)一個(gè)逐漸積累的質(zhì)變過(guò)程。（2）不確定性和易變性。由于公共危機的起因不清楚，既可能是一種單一的原因引起的危機，也可能是多種原因的結果，由于受影響大眾的反應程度以及社會(huì )管理的有效程度也是難以預知的，因此，公共危機的發(fā)展、變化方向是多變的，具有高度的不確定性和易變性。（3）社會(huì )性和擴散性。公共危機是特指影響大眾生活和社會(huì )秩序的危機，由于公共危機的發(fā)生和發(fā)展具有動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)，因而其影響和危害具有擴散的特點(diǎn)。（4）危害性和破壞性，這是公共危機的本質(zhì)特征。公共危機的危害性和破壞性有有形的和無(wú)形的、短期的和長(cháng)期的之分。有形的危害和破壞包括物質(zhì)財富受損、人的生命財產(chǎn)受到損害。無(wú)形的危害和破壞是指公共危機造成人們心理、精神的傷害，造成危機發(fā)生單位或地區形象的破壞，社會(huì )基本價(jià)值觀(guān)受到挑戰和威脅。無(wú)論是有形的還是無(wú)形的危害性和破壞性，都有可能是現時(shí)的，也有可能是長(cháng)遠的。
公共危機管理就是對公共危機的監測、預警、預控、預防、化解和評估、恢復等全過(guò)程的應對安排，防止可能發(fā)生的危機，處理已經(jīng)發(fā)生的危機，達到減輕損失，甚至將危險轉化為機會(huì )的目的，以保護公民的人身權和財產(chǎn)權，維護國家安全。公共危機管理也常常被稱(chēng)為“突發(fā)事件應對機制”或“緊急狀態(tài)管理”。公共危機管理強調政府對付突發(fā)事件的技術(shù)手段[2]。即當一國突發(fā)某一事件波及或影響了較大范圍內公眾生活的情況下，政府應該如何以最有效的方法控制突發(fā)事件的影響與蔓延，使社會(huì )生活迅速恢復到正常狀態(tài)。
公共危機的不可預測性、危害性、突發(fā)性等特征，可能會(huì )給社會(huì )造成強大的沖擊，給人民群眾的生命和財產(chǎn)造成巨大損失。由于政府掌握著(zhù)大量的資源，享有制度安排和制度實(shí)施的合法權力，擁有組織程度、專(zhuān)業(yè)化程度都很高的政府組織體系和法律授予的合法強制權力，具有強大的動(dòng)員能力和組織能力。因此，只有政府才具有在公共危機管理中承擔主要責任的能力。危機管理是政府公共管理職能的一個(gè)重要組成部分，各級政府是公共危機管理的當然主體。
政府領(lǐng)導者是危機管理決策的核心，擁有緊急召集、資源配置的權力。政府領(lǐng)導干部特別是核心領(lǐng)導人對危機的判斷、定性、授權、治理以及領(lǐng)導人對危機的心理狀態(tài)和精神素質(zhì)對危機管理的成敗至關(guān)重要。閻梁、翟昆（2003）認為領(lǐng)導者在公共危機處理中的決定性作用主要表現在五個(gè)方面[3](p78-80)：（1）判斷危機的性質(zhì)，要對危機的來(lái)源、針對目標、破壞力和影響力的大小進(jìn)行迅速判斷；（2）明確危機管理的目標；（3）確定危機管理的框架；（4）明確危機管理的職責；（5）支持危機管理部門(mén)的工作。
應對復雜局面、有效化解各種矛盾和危機，是執政能力和領(lǐng)導能力的重要表現。領(lǐng)導者的公共危機管理能力直接關(guān)系到社會(huì )的安定團結，昌業(yè)云（2006）指出加強領(lǐng)導干部應對突發(fā)事件能力的建設是當前我國經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展形勢的客觀(guān)要求, 也是構建和諧社會(huì ), 鞏固黨的執政地位的需要[4]。危機管理能力是指行政領(lǐng)導在危機萌芽、發(fā)展、處理過(guò)程中采取有效措施，減少危機災害，保護人民群眾利益的主觀(guān)條件和個(gè)人素質(zhì)的總和[5]。領(lǐng)導者的公共危機管理能力主要包括危機預警識別能力、科學(xué)決策能力、資源協(xié)調配置能力、信息溝通和危機公關(guān)能力以及良好的心理素質(zhì)能力。
1.危機預警和識別能力
預警和識別能力是指對可能引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患，或者可能導致大面積擴散趨勢的個(gè)案等危機誘導因素具有敏銳的觀(guān)察判斷和正確的識別能力。任何危機事件都有預兆，只不過(guò)是有的預兆明顯，有的預兆不明顯而已。有的預兆僅憑借肉眼的觀(guān)察就可以看出，而有的預兆則需要通過(guò)特定的儀器設備才能檢測出來(lái)。因此，對潛在的危機進(jìn)行預防就必須有專(zhuān)門(mén)的管理部門(mén)來(lái)對危機事件的各種預兆進(jìn)行監測和進(jìn)行信息的收集，對已經(jīng)積聚一定的能量，即將發(fā)生危機的對象，要通過(guò)預警來(lái)加強防范措施，以防止危機的發(fā)生。對潛在公共危機能否早發(fā)現、早報告、早控制，是政府能否及早采取行動(dòng)、消除危機的關(guān)鍵。但是并不是所有預警信號都能被發(fā)現并得到足夠的重視。如何及時(shí)準確地捕捉到這些信息并及早采取修正措施，力爭使它們不會(huì )演變成危機，是公共危機管理的關(guān)鍵環(huán)節。領(lǐng)導者能否在危機尚未全面爆發(fā)時(shí)預先識別出潛在危機，并采取相關(guān)措施將潛在危機“化解”于萌芽狀態(tài)，是成本最低的危機管理方式，也是危機管理的最高境界。
領(lǐng)導者必須具備捕捉和準確判斷各種危機預兆信息的能力。對各種傾向性、苗頭性、全局性的因素，能夠見(jiàn)微知著(zhù)，真正做到未雨綢繆，及時(shí)進(jìn)行預防，把問(wèn)題化解在初始狀態(tài)。在無(wú)法避免時(shí), 也能夠做好應對的準備, 采取果斷措施, 有效地防范和避免突發(fā)事件事態(tài)的擴大, 把損失降到最低限度。因此，政府要努力在危機來(lái)臨前盡早地發(fā)現危機的預兆，建立一套能夠感應危機來(lái)臨的信號指標體系，并通過(guò)系統對所有信號指標的科學(xué)分析，對危機風(fēng)險源、危機征兆進(jìn)行不斷地監測，判斷危機發(fā)生的速度、規模、損害程度以及發(fā)展的趨勢，及時(shí)地向組織或個(gè)人發(fā)出警報，提醒組織或個(gè)人對危機采取相應的應急行動(dòng)。
2.科學(xué)決策能力
科學(xué)決策能力是領(lǐng)導者根據公共危機事件的性質(zhì)、發(fā)展態(tài)勢及時(shí)制定和實(shí)施具有針對性、可行性措施的能力，是領(lǐng)導者危機管理能力高低的最終體現。領(lǐng)導者“需要一個(gè)既使用權威又使用民主的決策程序, 在此環(huán)境中激發(fā)反應者做出一個(gè)富有彈性但又極具力度的決定”[6]( P181)。面對突發(fā)性、緊迫性的公共危機，領(lǐng)導者的決策必須相對集中，不可能有充足的時(shí)間進(jìn)行民主協(xié)商、廣泛征求意見(jiàn)。在危機時(shí)刻，領(lǐng)導者必須根據自己所掌握的有限信息，依賴(lài)少數參謀人員的意見(jiàn)和自己的經(jīng)驗、智慧進(jìn)行迅速決策。
3.資源協(xié)調配置能力
面對瞬息萬(wàn)變的公共危機，領(lǐng)導者必須要具備在有限的時(shí)間內迅速動(dòng)員各種社會(huì )資源投入到危機管理過(guò)程中的能力。危機一旦發(fā)生，僅靠某一部門(mén)是不可能得到有效處理的，它需要各部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)。如武警、公安、消防、醫療、衛生、交通等部門(mén)的加入與合作。因此領(lǐng)導者必須具備高超的資源協(xié)調配置能力，能夠統籌全局，協(xié)調各部門(mén)之間的密切合作的能力，能夠及時(shí)動(dòng)員各種社會(huì )團體、工會(huì )、社區組織、群眾組織、村民自治組織、企業(yè)、事業(yè)單位等力量進(jìn)行危機救援和危機恢復，科學(xué)地協(xié)調、組織、配置社會(huì )的人力、物力、財力，以在最短的時(shí)間內達到社會(huì )資源的最優(yōu)整合，快速、高效地實(shí)現公共危機管理目標。
4.信息溝通和危機公關(guān)能力
在危機管理中，信息溝通和危機公關(guān)非常重要。在當前全球化和信息化的背景下，信息的傳遞、交流也更加頻繁、迅速，這使得危機很容易跨越地理界限而迅速擴散。面對突發(fā)事件，當沒(méi)有明確的官方消息時(shí)，人們主要通過(guò)人際傳播來(lái)獲取信息，這時(shí)謠言、傳言就會(huì )快速蔓延，引起社會(huì )公眾恐慌，使社會(huì )危害和危機管理的難度加大。因此領(lǐng)導者必須具備優(yōu)異的信息溝通和危機公關(guān)能力，能夠主動(dòng)與新聞媒體、上下級領(lǐng)導和人民群眾進(jìn)行信息溝通，安撫社會(huì )公眾的恐慌情緒。
5.心理素質(zhì)能力
在危機管理中，領(lǐng)導者承受的心理壓力最大。領(lǐng)導者科學(xué)決策的水平、危機管理能力的發(fā)揮在很大程度上受到其心理素質(zhì)的影響。因此，領(lǐng)導者必須具備冷靜、果斷和審慎的心理素質(zhì)。
二、吉林石化爆炸及水污染危機中的危機管理能力
按照危機管理的時(shí)間順序，公共危機管理劃分為預警、預控、應急處理和恢復四個(gè)階段。公共危機管理所涉及到的利益主體主要有政府及領(lǐng)導者、人民群眾、媒體和非政府組織等。吉林石化爆炸及水污染危機中各利益主體在上述四個(gè)危機管理階段中的表現見(jiàn)表1－表4：
表1 吉林石化爆炸及水污染危機的預警階段：接連不斷的爆炸事故
時(shí)間點(diǎn)
標志性事件
主要利益主體在危機管理中的行為
中化或吉化
政府及領(lǐng)導者
公眾
媒體
2005.11.13吉林石化雙苯廠(chǎng)101車(chē)間爆炸前
2001年10月8日，吉林石化雙苯廠(chǎng)苯酚車(chē)間發(fā)生爆炸火災；
2004年4月20日，吉化集團中部基地一個(gè)容器爆炸起火，2死2傷；
2004年12月30日，吉化102廠(chǎng)合成氣車(chē)間爆炸，3人死亡，3人受傷；
2005年1月26日晚，吉化公司遼源市精細化工廠(chǎng)一生產(chǎn)車(chē)間爆炸，2死2傷；
爆炸前，吉林石化雙苯廠(chǎng)101車(chē)間剛經(jīng)過(guò)三年一次的大檢修。
沉默
沉默
沉默
沉默
表2 吉林石化爆炸及水污染危機的預控階段：危機導火索
時(shí)間點(diǎn)
標志性事件
主要利益主體在危機管理中的行為
中石油或吉化
政府及領(lǐng)導者
公眾
媒體
2005.11.13－15吉林石化爆炸
2005年11月13 日中石油吉林石化公司雙苯廠(chǎng)(101 廠(chǎng)) 新苯胺裝置發(fā)生連續（15次）爆炸事故。
14日15時(shí)，雙苯廠(chǎng)附近的警戒解除。
15日，緊急疏散的近1.2萬(wàn)名大學(xué)生和3萬(wàn)名居民，都已分別返回學(xué)校和家中，吉林市社會(huì )秩序基本恢復正常。
事件定性：企業(yè)重大安全責任事故
吉林石化迅速啟動(dòng)消防應急預案；
中石油總部也迅速作出反應；
13日24時(shí)，吉林石化召開(kāi)第一次新聞發(fā)布會(huì )，指出目前火勢已得到控制，基本消除了安全隱患，沒(méi)有造成大氣有毒污染，苯在燃燒前有毒性，但在燃燒、爆炸后就在瞬間分解成二氧化碳和水，對人體沒(méi)有毒副作用。
吉林省委書(shū)記、省長(cháng)王珉、吉林市委書(shū)記、市長(cháng)等親臨事故現場(chǎng)指揮救援搶險工作；
相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導都趕赴現場(chǎng)；
成立搶險一線(xiàn)指揮部；
吉林市啟動(dòng)應急預案中的人員疏散方案
爆炸源是苯，含劇毒，謠言開(kāi)始四起；
吉林市近一半出租車(chē)自發(fā)參與救援；
吉林電視臺、“都市110”、吉林交通臺等迅速反應，播放危機信息及講解苯含毒量的專(zhuān)業(yè)知識
2005.11.14－17
11月14日10時(shí)吉林省環(huán)保部門(mén)發(fā)現有大量苯類(lèi)污染物由吉化公司東10號線(xiàn)入江口流入第二松花江,苯胺、硝基苯、二甲苯等主要污染物指標均超過(guò)國家規定標準最高達108倍。
14日吉林市停水一天。
15日吉林市恢復供水。
17日吉林省松原市部分地區停水。
吉化公司立即封堵事故污染物排放口，并將廠(chǎng)區內事故產(chǎn)生的污水全部引入廠(chǎng)內污水處理廠(chǎng)進(jìn)行處理，切斷了污染源；
中石油對吉林石化爆炸造成松花江水的污染情況保持沉默。
吉林省政府發(fā)現污染情況后, 立即啟動(dòng)《吉林省突發(fā)環(huán)境事件應急預案》“全力防控”,加大豐滿(mǎn)水庫的放流量,稀釋
污染物。
對外否認水污染。
吉林當地水污染是“公開(kāi)的秘密”；
下游沿江地區毫不知情。
對水污染事件沉默
2005.11.18－20
19日 21時(shí)，污染團進(jìn)入省界緩沖區，苯超標2.5倍，硝基苯超標103.6倍。
20日 7時(shí)，在吉林界內的第二松花江匯入黑龍江省界第一個(gè)監測斷面即肇源斷面開(kāi)始檢出苯超標，表明污染帶前鋒已到達黑龍江省。
事件定性：企業(yè)重大安全責任事故逐步轉變?yōu)橹卮蟓h(huán)境污染危機。
中石油和吉化對爆炸污染松花江水情況保持沉默
18日吉林省政府通知直接從松花江取水的企事業(yè)單位和居民停止生活取水，并對工業(yè)用水采取預防措施。環(huán)保部門(mén)通過(guò)增加監測點(diǎn)位和監測頻率，加強對松花江水質(zhì)的監測；
吉林省政府辦公廳、吉林省環(huán)保局分別將此次爆炸可能對松花江水質(zhì)產(chǎn)生污染的信息通報了黑龍江省政府辦公廳及省環(huán)保局；
黑龍江省政府并未將信息公開(kāi)。
吉林省已經(jīng)無(wú)污染。
下游沿江地區毫不知情。
對水污染事件沉默
表3 吉林石化爆炸及水污染危機的應急處理階段
時(shí)間點(diǎn)
標志性事件
主要利益主體在危機管理中的行為
中石油或吉化
政府及領(lǐng)導者
公眾
媒體
2005.11.21水污染危機爆發(fā)
21日晚哈爾濱市人民政府發(fā)出關(guān)于對市區市政供水管網(wǎng)設施進(jìn)行全面檢修臨時(shí)停水的公告。
事件定性：生態(tài)危機與城市公共危機并存。
中石油和吉化對爆炸污染松花江水情況保持沉默
21日，黑龍江省地震局新聞發(fā)言人劉丹明確表示，“哈爾濱近期將發(fā)生地震”是謠傳，市民可以放心生活，不必恐慌；
黑龍江省有關(guān)部門(mén)制訂了緊急調水方案，從21日起，哈爾濱市內的高耗水行業(yè)立即停止用水；
黑龍江省衛生廳發(fā)布停水期間水質(zhì)安全保障應急工作方案；
黑龍江省物價(jià)局、哈爾濱市物價(jià)局聯(lián)合下達緊急通知，要求嚴格控制哈爾濱市飲用水及相關(guān)商品價(jià)格，并責令各商服網(wǎng)點(diǎn)將通知張貼于各商場(chǎng)顯著(zhù)位置，接受群眾監督。
11月20日中午，“哈爾濱近期將發(fā)生地震”的傳言開(kāi)始競相傳播；
21日下午，哈爾濱市民開(kāi)始搶購飲用水，一時(shí)水貴如油；
對于官方“維修水網(wǎng)”的說(shuō)法，大部分市民嗤之以鼻：“室外零度冰凍的天氣，如何維修管道？”“供暖期管道維修從來(lái)都是分一段一段進(jìn)行的，怎么會(huì )突然全市維修？”各種關(guān)于停水的傳言開(kāi)始出現，人們用手機、電話(huà)、短信等方式互相告知。很快，傳言傳遍了哈爾濱的每個(gè)角落，整個(gè)城市被恐慌的情緒所籠罩。在哈爾濱的各大超市及商店隨處可見(jiàn)開(kāi)著(zhù)車(chē)、拿著(zhù)桶、抱著(zhù)箱、排隊瘋狂搶購純凈水的現象，且有部分商家限量銷(xiāo)售，乘機漲價(jià)。一些社區超市的純凈水價(jià)格由原來(lái)的12元一桶，賣(mài)到40多元一桶，原來(lái)賣(mài)1元錢(qián)一瓶的礦泉水，現在要價(jià)3元，且供不應求。
官方媒體繼續沉默；
網(wǎng)上流傳的關(guān)于停水原因的說(shuō)法有兩種:飲用水網(wǎng)中被投入了可以導致2億人死亡的劇毒氰化鉀及氰化金鉀;吉林的水源頭被有毒的苯污染。
2005.11.22
22日哈爾濱市人民政府發(fā)布關(guān)于市區市政供水管網(wǎng)因可能受到上游來(lái)水污染臨時(shí)停水的公告。
繼續保持沉默
成立松花江水污染事件應對處置工作領(lǐng)導小組，省長(cháng)張左己任組長(cháng)；
22日下午，黑龍江省政府召開(kāi)重大突發(fā)事件應對會(huì )議，就松花江水可能出現污染的防控情況進(jìn)行通報和全面部署。
22日晚，冰城開(kāi)始恢復平靜，商店營(yíng)業(yè)，街市正常，人們對于停水的猜測和恐慌開(kāi)始平息，但忍不住抱怨：早在11月18日，吉林方面已分別將此次爆炸可能對松花江水質(zhì)產(chǎn)生污染的信息通報了黑龍江，為何哈市整整4天后才做出停水決定？既然官方早知道水污染狀況，又為何直到23日才想到用活性炭粉末吸附污染帶？
媒體開(kāi)始向公眾發(fā)布真實(shí)信息，隨時(shí)告知廣大公眾事態(tài)的發(fā)展。
2005.11.23
23日哈爾濱發(fā)布第3次公告，與前兩次公告不同的是，全城停水開(kāi)始時(shí)間延遲到23日零時(shí)，但停水持續時(shí)間由前兩次公告的4天變成了未知數。
中石油對所屬企業(yè)對松花江水體造成污染，給沿江市縣群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)的不便，給黑龍江省委省政府工作帶來(lái)的影響深表歉意
23日，黑龍江省政府和哈爾濱市政府聯(lián)合召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，通報松花江水污染情況；
中共黑龍江省委書(shū)記宋法棠來(lái)到哈爾濱市部分企業(yè)和居民家中調研走訪(fǎng)；
黑龍江省衛生廳發(fā)布《關(guān)于應對突發(fā)化學(xué)污染（苯中毒）醫療救治工作方案》，成立了省、市兩級苯中毒醫療專(zhuān)家指導組，對臨床病例的會(huì )診和治療方案進(jìn)行指導。
國家環(huán)?？偩质状蜗蛎襟w通報，受吉林石化爆炸事故影響，松花江發(fā)生重大水污染事件，吉林、黑龍江省人民政府啟動(dòng)了突發(fā)環(huán)境事件應急預案，采取措施確保群眾飲水安全。
哈爾濱市民心態(tài)開(kāi)始平和,謠言平息, 積極備戰度過(guò)危機；
下游其他城市得知實(shí)情開(kāi)始提前做好充分的準備, 應對危機。
媒體繼續及時(shí)向公眾發(fā)布真實(shí)信息。
表4 吉林石化爆炸及水污染危機的恢復階段
時(shí)間點(diǎn)
標志性事件
主要利益主體在危機管理中的行為
中石油或吉化
政府及領(lǐng)導者
公眾
媒體
2005.11.24－27
24日開(kāi)始,中央各部委開(kāi)始介入危機管理。
11月27日晚18時(shí)，停水四天的哈爾濱恢復供水。
24日下午水利部工作組在松花江哈爾濱段現場(chǎng)勘查后,經(jīng)過(guò)請示國家防汛抗旱指揮部,并協(xié)調松花江防汛總指揮部、國家電網(wǎng)公司,同時(shí)加大豐滿(mǎn)水庫放流量；
制定并組織實(shí)施《關(guān)于恢復哈爾濱市政供水的實(shí)施方案》
吉林省副省長(cháng),吉林市委書(shū)記向哈爾濱人民表達歉意；
26日溫家寶總理飛抵哈爾濱指導工作；
黑龍江省省長(cháng)張左己在市民家中喝下了供水后的第一口水。
公眾心態(tài)穩定
媒體繼續及時(shí)向公眾發(fā)布真實(shí)信息。
2005.11.22－27
11月22日，中國將松花江污染事件的有關(guān)情況正式向俄羅斯方面通報。此后中國每天都即時(shí)向俄方通報水質(zhì)情況和監測結果。
12月29日，俄羅斯哈巴羅夫斯克邊疆區政府宣布，松花江污染帶尾部殘余當天已全部移出哈巴羅夫斯克市區阿穆?tīng)柡樱ê邶埥┧?。哈巴羅夫斯克邊區政府緊急狀態(tài)委員會(huì )決定自即日起解除緊急狀態(tài)。
俄羅斯國會(huì )議員提出因環(huán)境污染應向中國提出賠償；
11月26日，中國外交部部長(cháng)李肇星約見(jiàn)俄羅斯駐華大使拉佐夫，代表中國政府對此次污染事件給俄羅斯人民可能帶來(lái)的損害表示歉意。
12月4日溫家寶總理就松花江水污染致信俄羅斯總理弗拉德科夫，表示中方會(huì )以負責任態(tài)度處理水污染問(wèn)題。
12月5日，中國政府向俄方無(wú)償提供150噸活性炭和一批用于水質(zhì)快速檢測苯類(lèi)污染物的色譜儀。為使色譜儀能盡快得到應用，中方派專(zhuān)家組來(lái)俄羅斯對設備進(jìn)行調試，并對俄方技術(shù)人員進(jìn)行培訓。
12月7日，由國家環(huán)?？偩?、水利部、外交部和黑龍江省代表組成的松花江水污染問(wèn)題聯(lián)合工作組7日啟程赴俄羅斯展開(kāi)工作，其主要任務(wù)是向俄方通報水污染情況，介紹中方已經(jīng)并將繼續采取的減少污染的措施，表達愿同俄方共同努力，盡快消除災害后果的意愿。
12月12日，為了保證俄羅斯沿江城市的取水安全，應俄羅斯要求，經(jīng)我國政府批準，黑龍江省將在撫遠水道入口處實(shí)施臨時(shí)筑壩堵污工程，阻止污染水團流入烏蘇里江。
12月20日，俄羅斯與中國軍人在市區南方60公里運河搶筑水壩，以阻止污水進(jìn)入哈巴羅夫斯克人口最稠密地區。
12月26日，中國向俄羅斯提供的新一批400噸用于消除松花江污染的活性炭運抵哈巴羅夫斯克市。
俄羅斯民眾懷疑地方政府為了政治利益隱瞞真相，人們害怕明年春季冰塊溶化后可能造成更嚴重污染。哈巴羅夫斯克謠言滿(mǎn)天飛，有人謠傳中國在吉林省秘密制造化學(xué)武器，甚至謠傳中國軍方有毒火箭燃料外泄到松花江
松花江水污染事件也成了俄遠東城市哈巴羅夫斯克市的熱點(diǎn)話(huà)題，媒體密切追蹤事件的進(jìn)展；俄羅斯的一些聊天網(wǎng)站上出現辱罵中國人以及呼吁懲處當地中國移民的聲音。
2005.12
12月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通報指出，松花江重大水污染事件發(fā)生后，國家環(huán)?？偩肿鳛閲噎h(huán)境保護主管部門(mén)，對事件重視不夠，對可能產(chǎn)生的嚴重后果估計不足，對這起事件造成的損失負有責任。
中石油決定免去吉林石化分公司總經(jīng)理、黨委書(shū)記于力的職務(wù)，接受?chē)鴦?wù)院工作組和吉林省事故調查組的調查；責成吉林石化分公司免去雙苯廠(chǎng)廠(chǎng)長(cháng)申?yáng)|明、苯胺二車(chē)間主任王芳的職務(wù)，接受事故調查。
解振華辭去國家環(huán)境保護總局局長(cháng)職務(wù)；
12月6日，中石油吉林石化分公司雙苯廠(chǎng)“11·13”爆炸事故及重大水污染事件國務(wù)院調查組正式在北京成立。組長(cháng)為國家安全生產(chǎn)監督管理總局局長(cháng)李毅中，副組長(cháng)由來(lái)自安監總局、監察部、國資委、環(huán)?？偩?、中華全國總工會(huì )、吉林省人民政府和黑龍江省人民政府的七位副部級官員組成；
2006年1月24日，國家環(huán)?？偩志珠L(cháng)周生賢在北京表示，《松花江水污染防治中長(cháng)期規劃》已經(jīng)基本完成并將全面啟動(dòng)，松花江水污染防治將納入全國的流域水污染治理的重點(diǎn)。規劃的總體目標是優(yōu)先保護城鎮集中式飲用水源地，到2010年確保流域內90％以上的水源地水質(zhì)要達標。
2006年2月1日，由于擔心春季冰雪融化后，黑龍江地區生態(tài)資源將再次面臨污染威脅，俄羅斯開(kāi)始對黑龍江的生態(tài)和水質(zhì)進(jìn)行大規?？疾?，這項考察持續到10月份。在考察過(guò)程中，俄羅斯科學(xué)家對黑龍江的河床淤泥、江水、河面上的冰塊以及江中的300多種魚(yú)類(lèi)資源進(jìn)行取樣分析化驗，以便摸清來(lái)自中國的松花江污水對黑龍江所造成的污染。
從表1－表4我們可以得出關(guān)于領(lǐng)導者公共危機管理能力的四個(gè)基本結論：
1.在危機預警、預控階段，領(lǐng)導者的預警和識別能力不足
預警階段是造成事態(tài)失控和發(fā)生嚴重沖突的萌芽階段。在這一階段，吉林石化爆炸及水污染危機中的各利益主體大都處于沉默狀態(tài)，吉林石化和吉林省、吉林市的各級政府領(lǐng)導都沒(méi)有對接連不斷的爆炸事故引起足夠的警覺(jué)。危機預警階段是政府危機管理的前提，其根本目的就是發(fā)現危機的存在，為防范危機提供依據。在這個(gè)階段，政府危機管理的重點(diǎn)是加強各方面信息的搜集、整理和匯總，向人民群眾宣傳相關(guān)知識，增強危機意識，加強科學(xué)預防的能力。
預控階段是指在發(fā)現危機預兆和危機信號，并進(jìn)行確認后，或者在危機已經(jīng)開(kāi)始來(lái)臨，但還沒(méi)有造成巨大損失時(shí)，迅速采取措施，對可能發(fā)生的危機事件進(jìn)行預先的控制和防范。預控和預防的目的是為了盡可能用較小的代價(jià)迅速化解危機，避免危機擴大和升級，避免危機造成大規模的人員傷亡和財產(chǎn)損失。在危機預控階段，吉林石化公司發(fā)現苯泄露后立即封堵事故污染物排放口，并將廠(chǎng)區內事故產(chǎn)生的污水全部引入廠(chǎng)內污水處理廠(chǎng)進(jìn)行處理，切斷了污染源，但吉林石化和中石油公司都對吉林石化爆炸造成松花江水的污染情況保持了沉默，甚至誤導公眾。吉林市、吉林省的各級領(lǐng)導在初始階段也對外否認水污染，沒(méi)有及時(shí)認識到問(wèn)題的嚴重性,根本沒(méi)有意識到企業(yè)重大安全責任事故會(huì )迅速轉變?yōu)橹卮蟓h(huán)境污染危機和社會(huì )危機。國家環(huán)?？偩肿鳛閲噎h(huán)境保護主管部門(mén)，對污染事件的重視程度不夠，對可能產(chǎn)生的嚴重后果估計不足，原國家環(huán)境保護總局局長(cháng)解振華也因此引咎辭職。這些現象都表明我國領(lǐng)導干部的危機預警和識別能力急待加強。
2. 在危機預控階段領(lǐng)導者的危機決策遲緩，使企業(yè)重大安全責任事故迅速演變?yōu)樗苫ń廴旧鷳B(tài)危機與城市公共危機
危機決策是進(jìn)入緊急狀態(tài)后危機管理的關(guān)鍵職能，對有效地處理危機起決定性的作用。危機決策的目的是為了避免和減少危機的危害，或將危機轉化為機會(huì )，從可行方案中選擇比較有效的方案。在吉林石化爆炸的大搶險中，吉林石化、吉林省、吉林市政府及時(shí)決策迅速啟動(dòng)消防應急預案，但是面對苯爆炸產(chǎn)生的水污染危機，各級領(lǐng)導卻沒(méi)有及時(shí)決策，11月13日吉林石化發(fā)生爆炸，到了22日，黑龍江省政府才成立處理松花江水污染事件應對處置工作領(lǐng)導小組，到了23日，黑龍江省才召開(kāi)首次新聞發(fā)布會(huì )；國家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)負責人才第一次向媒體通報受吉林石化爆炸事故影響，松花江發(fā)生重大水污染事件。反映遲鈍、決策滯后導致了后續危機處理工作的被動(dòng)，造成了危機的蔓延、擴散，使企業(yè)重大安全責任事故迅速演變?yōu)樗苫ń廴旧鷳B(tài)危機與城市公共危機。
3. 領(lǐng)導者信息溝通和危機公關(guān)能力亟待提升
加強與公眾溝通，爭取公眾諒解和支持是危機管理的基本原則和對策。在信息時(shí)代，謠言會(huì )對社會(huì )心理、民眾情緒產(chǎn)生極大的干擾，影響人們的理性判斷，從而制造混亂，影響社會(huì )穩定。在西方國家，通常把危機管理（Crisis Management）稱(chēng)之為危機溝通管理（Crisis Communication Management），原因即在此。吉林石化爆炸及水污染危機中，領(lǐng)導者的信息溝通和危機公關(guān)能力非常欠缺。第一，沒(méi)有掌握對外報道的主動(dòng)權，沒(méi)有成為第一消息的發(fā)布源。對于松花江水有無(wú)污染這一關(guān)系到公眾健康的問(wèn)題，吉林市政府、吉林石化、哈爾濱政府各有各的說(shuō)法，但都試圖掩蓋真相，沒(méi)有向公眾及時(shí)發(fā)布信息。第二，領(lǐng)導者沒(méi)有恰當地利用媒介與公眾進(jìn)行傳播溝通。從11月20日中午開(kāi)始，“哈爾濱市近期將發(fā)生地震”的傳言開(kāi)始競相傳播，但過(guò)了整整24個(gè)小時(shí)，黑龍江省地震局才召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )辟謠。哈爾濱市政府對停水原因的解釋?zhuān)瑑纱喂娼厝幌喾矗?1日發(fā)布的公告稱(chēng)是對市區市政供水管網(wǎng)設施進(jìn)行全面檢修并臨時(shí)停止供水，22日則認為停水與11月13日中石油吉林石化公司雙苯廠(chǎng)爆炸事故有關(guān)。政府部門(mén)前后矛盾的解釋很可能會(huì )加劇公眾對地震傳言的誤解，同時(shí)會(huì )傷害到政府的威信。而且在信息的確認上不能做到及時(shí)、準確、透明，就必然給各類(lèi)傳言留下生存空間。在網(wǎng)絡(luò )化、信息化的今天, 任何試圖隱瞞封鎖消息的做法都是徒勞的、愚蠢的。由于危機時(shí)期社會(huì )公眾心理普遍的恐慌、擔心、敏感、多疑偏信和非理性，政府和領(lǐng)導干部所傳遞的信息即使差之毫厘, 都會(huì )形成截然不同的效應，給危機處理帶來(lái)不同的后果；第三，吉林省、市的相關(guān)領(lǐng)導沒(méi)有及時(shí)將相關(guān)信息通報給松花江的下游地區。吉林省在發(fā)現吉林石化爆炸可能造成松花江污染的情況下，并未做出任何的通報或處理措施。第四，領(lǐng)導者沒(méi)有及時(shí)邀請公正、權威性機構來(lái)幫助解決危機，以確保社會(huì )公眾對政府的信任。在吉林石化爆炸事件的處理中，吉林經(jīng)濟廣播電臺的“都市110”及時(shí)找到化工專(zhuān)家，講解苯含毒量的專(zhuān)業(yè)知識，在公眾情緒穩定產(chǎn)生了不可估量的積極作用。在隨后的松花江水污染危機中，領(lǐng)導者并沒(méi)有及時(shí)、積極地邀請公正、權威的機構或專(zhuān)家來(lái)幫助解決危機。第五，領(lǐng)導者沒(méi)有及時(shí)了解公眾的意見(jiàn)，設法使他們站到政府一邊，幫助政府解決危機。11月26日，溫家寶總理走訪(fǎng)群眾時(shí)，聽(tīng)到群眾說(shuō)，“我們的生活井井有條，社會(huì )秩序也很好。謝謝黨和政府，把群眾放在心里”，對此，溫總理糾正到：“你這話(huà)要倒過(guò)來(lái)說(shuō)，應該是黨和政府謝謝你們，謝謝群眾的理解、支持和配合。”面對危機，領(lǐng)導干部需要用這種倒過(guò)來(lái)說(shuō)話(huà)的意識，來(lái)凝聚人心，而不是以一種高高在上，施舍于人的習慣來(lái)面對群眾。
4. 領(lǐng)導者的資源協(xié)調配置能力相對較強，能夠積極動(dòng)員配置各種力量投入到救災工作中
在吉林石化爆炸的大搶險中，吉林石化、吉林省、吉林市政府迅速啟動(dòng)消防應急預案，政府各部門(mén)也及時(shí)趕到現場(chǎng)，各種媒體、出租車(chē)司機、地處安全地帶的商家、居民和企事業(yè)單位也紛紛參加救援，領(lǐng)導者的科學(xué)決策和資源協(xié)調配置能力得到了充分發(fā)揮。當企業(yè)重大安全責任事故演變?yōu)樗苫ń廴旧鷳B(tài)危機與城市公共危機后，政府領(lǐng)導及時(shí)發(fā)現了錯誤，迅速啟動(dòng)了應急預案，部署協(xié)調飲用水市場(chǎng)供應，有效保證了居民用水，防止了囤積居奇和哄抬物價(jià)等投機行為。同時(shí)，中國政府及時(shí)向俄羅斯通報了情況，積極給俄羅斯提供各種物質(zhì)幫助，避免了國際糾紛，增進(jìn)了與國際社會(huì )合作共同解決公共危機的理解和信任。這些都表明中國政府領(lǐng)導人在實(shí)踐中大大提升了公共危機管理能力。
三、結論與建議
松花江水污染事件是吉林石化爆炸后一個(gè)重大的連鎖危機，嚴重影響了哈爾濱市及沿江下游數百萬(wàn)居民用水，危害范圍超出了吉林省、黑龍江省，擴散到了俄羅斯，其危害指數和危害性遠遠大于爆炸本身。在危機預警、預控階段，領(lǐng)導者的預警和識別能力不足，危機決策遲緩，是企業(yè)重大安全責任事故迅速演變?yōu)樗苫ń廴旧鷳B(tài)危機與城市公共危機的主要原因，領(lǐng)導者信息溝通和危機公關(guān)能力的不足是危機迅速擴散升級的關(guān)鍵誘因，相對較強的資源協(xié)調配置能力，使領(lǐng)導者能夠積極動(dòng)員配置各種資源，為迅速消除公共危機起到了關(guān)鍵作用。
目前，我國既處在一個(gè)重要發(fā)展的“戰略機遇期”，又處在社會(huì )矛盾集中爆發(fā)的“矛盾凸顯期”，經(jīng)濟高速發(fā)展，社會(huì )經(jīng)濟結構劇烈變化，自然領(lǐng)域和社會(huì )領(lǐng)域的矛盾不斷出現，各種自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會(huì )安全事件等突發(fā)公共危機事件是這些矛盾的集中表現。因此在這一關(guān)鍵時(shí)期，如何科學(xué)應對和及時(shí)、有效處置突發(fā)公共事件，是當前各級政府面臨的一個(gè)緊迫的現實(shí)問(wèn)題，對維護人民群眾根本利益、維護改革開(kāi)放、穩定發(fā)展大局都具有重要意義。領(lǐng)導者必須從危機預警識別、科學(xué)決策、資源協(xié)調配置、信息溝通和危機公關(guān)以及心理素質(zhì)五個(gè)方面來(lái)著(zhù)力提升自己的公共危機管理能力，各級干部培訓院校也要加快領(lǐng)導干部應對各種公共危機的培訓工作。
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