以王以懷等24人訴儋州市住建局、國土局、那大鎮政府城建強制及行政賠償系列案為依托
一、基本案情 王以懷等24人于1981年期間先后向那大軍屯村村民購買(mǎi)土地修建房屋，并在此居住。1993年，儋州市人民政府對那大城區內非法占地、非法建設行為進(jìn)行整治，在這次集中打擊違法建房行動(dòng)中，王以懷等人在軍屯村修建的房屋被強制拆除，未獲得任何補償和安置。時(shí)隔多年后，王以懷等人見(jiàn)被處理后的土地無(wú)人使用，又返回原地搭建簡(jiǎn)易房。2011年2月，儋州市住建局、國土局、那大鎮政府接到舉報，對王以懷等人建房行為進(jìn)行調查。2011年2月2日，儋州市住建局向王以懷等人發(fā)出《責令停止違法（章）行為通知書(shū)》，責令王以懷等人立即停止違法建房行為，但王以懷等人仍強行繼續施工。2012年2月28日，那大鎮政府向王以懷等人發(fā)出《通知》，責令王以懷等人自行拆除違法建筑。2012年3月27日，儋州市住建局、國土局、那大鎮政府聯(lián)合向王以懷等人發(fā)出《行政處罰事先告知書(shū)》，并于同年4月20日舉行聽(tīng)證會(huì )。2012年5月3日，儋州市住建局、國土局、那大鎮政府聯(lián)合向王以懷等人作出責令限期拆除的《行政處罰決定書(shū)》，并于當月8日對王以懷等人所建簡(jiǎn)易瓦房實(shí)施強制拆除。王以懷等人不服，向儋州市人民法院提起行政訴訟，請求：1、撤銷(xiāo)儋州市住建局、國土局、那大鎮政府聯(lián)合作出的《行政處罰決定書(shū)》；2、確認強制拆除行為違法；3、判決儋州市住建局、國土局、那大鎮政府恢復建筑物的原狀或賠償四萬(wàn)元經(jīng)濟損失。儋州市人民法院一審判決維持《行政處罰決定書(shū)》，駁回王以懷等人的賠償請求。王以懷等人不服一審判決,提起上訴，海南省第二中級人民法院以一審判決遺漏關(guān)于確認強制拆除行為違法的訴訟請求將案件發(fā)回重審。儋州市人民法院重審判決：1、維持《行政處罰決定書(shū)》；2、確認強制拆除行政行為違法；3、駁回王以懷等人的其他訴訟請求。王以懷等人不服重審判決,提起上訴，海南省第二中級人民法院判決駁回上訴，維持原判。
本文所依托的案例屬于較為典型的“拆違”系列案件，這類(lèi)案件自2013年以來(lái)在海南西部地區呈現大幅增長(cháng)的趨勢。分析其成因，一方面是因為海南西部城市為加快建設步伐，對違法建筑集中實(shí)施強制拆除；另一方面是因為《行政強制法》對當事人合法權益的保障更加有力，行政相對人的維權意識更加強烈。對海南二中院近一年多審理的此類(lèi)行政案件進(jìn)行統計，總結出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是基層法院因遺漏訴訟請求或者遺漏當事人被發(fā)回重審的案件多；二是行政機關(guān)因超越職權或者程序違法導致敗訴的案件多；三是當事人提出的行政賠償請求被駁回的案件多。之所以出現上述情況，與《行政強制法》的頒布實(shí)施不無(wú)關(guān)系。一部新法的出臺，往往會(huì )帶來(lái)法律適用方面的困惑與不解，通過(guò)審判實(shí)務(wù)研究和案例實(shí)證分析更有利于厘清相關(guān)法律關(guān)系，解決行政審判和行政執法過(guò)程中遇到的難題。綜合案情分析，筆者認為此類(lèi)案件審判難點(diǎn)和值得探討之處在于以下幾個(gè)方面：一是行政處罰主體與強制執行主體如何界定；二是行政強制執行程序如何操作；三是行政賠償請求如何審理。
二、責令限期拆除的處罰主體與實(shí)施強制拆除的執行主體問(wèn)題在強制拆除違法建筑行政案件中，行政處罰行為與行政強拆行為結合在一起，由于定位不準、職權不明，作出行政處罰決定的行政機關(guān)直接實(shí)施強拆的現象相當普遍。此類(lèi)案件起訴到法院以后，也是因為對行政處罰和行政強拆行為定位不準確，基層法院要么沒(méi)有將具有強制執行權的縣級以上人民政府列為被告，要么對原告要求確認強拆行為違法的訴訟請求不進(jìn)行審查。正是因為行政執法和行政審判實(shí)踐中遇到的這些問(wèn)題，我們有必要對行政處罰行為和行政強拆行為進(jìn)行深層次地分析。根據《行政強制法》第2條第2款的規定,行政強制執行是對事先存在的決定的執行。當前，我國對違法建筑所采取的行政處理決定包括責令停止建設、限期改正、罰款、限期拆除、沒(méi)收實(shí)物、沒(méi)收違法收入等。由于《行政強制法》第44條規定的強拆行為針對的是當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟又不自行拆除的情況，行政強拆行為對應的應當是限期拆除違法建筑的處罰決定。因此,在強制拆除違法建筑行政案件中行政處罰行為應當定性為行政強拆行為的基礎行為，行政強拆行為應當定性為行政處罰的執行行為。因行政處罰和行政強拆屬于不同類(lèi)型的行政行為，在程序上應當分別適用《行政處罰法》和《行政強制法》的規定，而不能用行政處罰程序代替行政強拆程序。行政處罰決定限定的期限屆滿(mǎn)，當事人不自行拆除的，應當啟動(dòng)行政強制執行程序，而不能直接實(shí)施強拆。法院在審理此類(lèi)案件時(shí)，應當先審查基礎行為即行政處罰行為的合法性，如果基礎行為不合法，行政強拆行為因沒(méi)有合法依據亦屬違法。但是，基礎行為合法，執行行為并不一定合法，還應當按照相關(guān)法律規定對執行主體和執行程序等方面進(jìn)行審查。以本文所依托的案件為例,儋州市住建局、國土局、那大鎮政府于5月3日聯(lián)合向王以懷等人作出責令限期拆除的行政處罰決定，期限屆滿(mǎn)立即實(shí)施了強拆,由于沒(méi)有啟動(dòng)行政強制執行程序,該行政強制拆除行為被法院確認違法。行政強制執行權如何劃分，責任主體如何界定是“拆違”案件在行政執法和行政審判中遇到的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題?！缎姓娭品ā返?4條規定“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除”。有人據此認為，《行政強制法》已對行政機關(guān)普遍授予了強制執行權，行政處罰主體就是強制執行主體。其實(shí)不然，《行政強制法》并沒(méi)有改變現行法律對強制執行權的分配原則。因為從《行政強制法》的體系和結構上看，第四章和第五章分別規定了“行政機關(guān)強制執行”程序和“申請人民法院強制執行”程序，如果行政機關(guān)已獲得普遍授權，根據《行政強制法》第十三條“法律沒(méi)有規定行政機關(guān)強制執行的，做出行政決定的行政機關(guān)應當申請人民法院強制執行”的規定，行政機關(guān)就沒(méi)有必要向人民法院申請強制執行，《行政強制法》也就不會(huì )專(zhuān)章設置申請人民法院強制執行程序。由此可見(jiàn)，強制執行權只能由實(shí)體法予以設定。目前我國共有十多部法律規定了行政機關(guān)直接強制執行，稅務(wù)機關(guān)、海關(guān)、公安機關(guān)、公路主管部門(mén)、水行政主管部門(mén)、防汛指揮機構等部門(mén)和地方人民政府，通過(guò)法律單獨授權有強制執行權。其中，對違法建筑有行政處罰權和強制執行權的主體主要由《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《水法》和《公路法》等法律規定。值得注意的是，《土地管理法》和《城鄉規劃法》僅賦予土地管理部門(mén)、城建規劃部門(mén)行政處罰權，相應的強制執行權則分別歸屬人民法院和縣級以上人民政府。由此可見(jiàn)，行政處罰主體與行政強制執行主體并不完全重合，行政強制執行的執行主體只能是交通、水利等主管部門(mén)和縣、鄉地方人民政府以及人民法院。當然縣級以上地方人民政府根據其獲得的強制執行權，可以責成規劃、土地、建設等相關(guān)部門(mén)具體實(shí)施強拆行為。本文所舉案例有爭議的問(wèn)題是儋州市住建局、國土局、那大鎮政府聯(lián)合實(shí)施強制拆除行為，責任主體如何認定。根據《土地管理法》和《城鄉規劃法》的規定，鄉鎮人民政府對違法建筑具有強制執行權，住建局和國土局對違法建筑不具有強制執行權，但可以在縣級以上人民政府責令其強拆的情況下，具體實(shí)施強制拆除行為。在本案中，由于儋州市人民政府并沒(méi)有對儋州市住建局和國土局下達強拆命令，被訴強拆行為應當認定為儋州市住建局和國土局配合那大鎮政府實(shí)施的行為，責任主體是那大鎮政府。與此相關(guān)的問(wèn)題是縣級以上人民政府是否可以授權或者委托相關(guān)部門(mén)強制拆除違法建筑。在案件審理中，我們發(fā)現縣級以上人民政府往往以文件或者會(huì )議紀要的形式授予住建局、國土局等部門(mén)強制執行權，這種授權是否有效，根據《行政強制法》第十三條“行政強制執行由法律設定”的規定，縣級以上人民政府將強制執行權授權或者委托給相關(guān)部門(mén)不具有合法性。在行政執法過(guò)程中，縣級以上人民政府應當針對個(gè)案，以行政命令的形式責成有關(guān)部門(mén)具體實(shí)施強拆行為，由此引發(fā)的行政訴訟，應當以縣級以上人民政府作為被告。如果住建局、國土局等實(shí)施強拆的單位在具體操作時(shí)有不當行為，也可以將縣級以上人民政府和住建局、國土局等單位作為共同被告。
三、行政強制執行程序的具體操作從我們審理的強制拆除違法建筑行政案件來(lái)看，行政機關(guān)在行政處罰程序方面能遵循《行政處罰法》的規定,問(wèn)題主要集中在對《行政強制法》理解不透,特別是對第44條如何理解已成為執法機關(guān)和審判機關(guān)遇到的一大難題。行政機關(guān)根據法律授權強制拆除違法建筑必須按照《行政強制法》第四章規定的程序進(jìn)行，否則會(huì )因為程序違法而導致敗訴。根據該法的規定，行政機關(guān)作出限期拆除違法建筑的處罰決定后，當事人未在指定的期限內自行拆除的，應當按照以下步驟完成強制執行程序：
（一）作出催告履行義務(wù)通知書(shū)，并送達當事人。催告是強制執行程序的第一個(gè)環(huán)節，也是強制執行決定的前置程序，在執行過(guò)程中必不可少。行政處罰決定作出后，應當給予當事人合理的自覺(jué)履行期限，在指定的期限屆滿(mǎn)后，便可進(jìn)入強制執行程序。由強制執行主體再次對當事人自行拆除進(jìn)行催告，體現了教育與強制相結合的原則，有利于行政機關(guān)把工作做細，把理說(shuō)清，體現了對當事人的尊重，可以減輕當事人的對抗情緒，有助于提高強制執行的可接受性，因此，應當引起執法工作人員對這一環(huán)節的重視。
（二）聽(tīng)取當事人陳述和申辯。當事人進(jìn)行陳述和申辯是強制執行的必經(jīng)程序，是行政程序公正的基本要求。有人認為，當事人在行政處罰階段已經(jīng)進(jìn)行過(guò)陳述和申辯，在執行階段沒(méi)有必要重復進(jìn)行。這種認識有失偏頗，因為行政處罰主體和強制執行主體往往不是同一個(gè)行政機關(guān)，執行階段聽(tīng)取當事人的陳述和申辯是對行政處罰行為進(jìn)行審查，可以在行政機關(guān)內部起到自行糾錯的功能。即使處罰主體和執行主體是同一個(gè)行政機關(guān)，多給當事人一次陳述和申辯的機會(huì )，能夠營(yíng)造出行政機關(guān)與當事人平等協(xié)商、充分說(shuō)理的氛圍，使強制執行更加合法、公正，盡可能降低錯誤執行的概率。
（三）作出強制執行決定并公告。行政處罰決定是基礎行為，其確定了當事人的義務(wù)，強制執行決定必須依據行政處罰決定作出，其格式要求應當與行政處罰決定書(shū)的格式基本一致。根據《行政強制法》第44條“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除”的規定，“公告”是對于行政機關(guān)強制拆除違法建筑在程序上的特別要求，公告的內容不僅包括強制執行決定，還包括再次責令當事人自行拆除的合理期限，此時(shí)的期限與公告的期限應當保持一致。對行政機關(guān)強制拆除違法建筑特別設置公告程序，其目的不僅可以督促當事人自行履行義務(wù)，同時(shí)也是向社會(huì )宣示國家機關(guān)對違法建筑的處罰態(tài)度和打擊力度，起到警示作用，盡量減少強拆帶來(lái)的負面影響。
（四）實(shí)施強制拆除行為。行政機關(guān)實(shí)施強制拆除的時(shí)間是理論界和實(shí)務(wù)界頗具爭議的一個(gè)問(wèn)題。在我們審理的強制拆除違法建筑行政案件中，行政機關(guān)無(wú)一例外都根據《行政處罰法》第45條“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行”的規定，在行政處罰決定書(shū)載明的自行拆除期限屆滿(mǎn)當日或者次日將違法建筑強制拆除。行政復議、行政訴訟不停止具體行政行為的執行是行政復議法和行政訴訟法確定的一個(gè)原則，多年來(lái)行政機關(guān)一直遵循這個(gè)原則，在行政行為作出后立即采取執行手段，以確保行政效率的實(shí)現。然而，《行政強制法》卻更多從公正、公平地保護當事人合法權益角度出發(fā)，對這一原則進(jìn)行了突破，規定行政機關(guān)必須等到當事人超過(guò)法定期限不申請行政復議或者提起行政訴訟的，才能實(shí)施強制拆除行為。法律雖有明確規定，但實(shí)際操作起來(lái)卻存在一定的難度，目前爭議比較大的主要是提起行政復議或者行政訴訟的對象是行政處罰決定還是行政強制執行決定，這里的“法定期限”應當怎么計算。根據《行政行政處罰法》和《行政強制法》的規定，行政處罰決定書(shū)和強制執行決定書(shū)均要求載明申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限，也就是說(shuō)，行政處罰決定和行政強制執行決定都可以成為被訴具體行政行為。從上述兩類(lèi)具體行政行為的法律屬性以及在行政強制執行案件中的定位進(jìn)行分析，行政處罰決定是基礎行政行為，對違法建筑的認定和處理在此時(shí)已經(jīng)確定，行政強制執行決定是根據行政處罰決定所確定的義務(wù)作出來(lái)的，對當事人的影響主要是程序方面的，對當事人權利義務(wù)影響最大的是行政處罰行為。從此類(lèi)案件發(fā)生的實(shí)際情況來(lái)看，行政機關(guān)在實(shí)施強制拆除行為之前幾乎都沒(méi)有作出強制執行決定書(shū)送達當事人，行政處罰決定書(shū)往往成為強制執行的依據。因此，從兼顧保護當事人合法權益和保障行政執法工作效率出發(fā)，《行政強制法》第44條規定的提起行政復議或者行政訴訟的對象應當是行政處罰行為。關(guān)于“法定期限”問(wèn)題。根據《行政復議法》、《行政訴訟法》對行政相對人提起復議和起訴期限的規定，如果當事人對行政處罰決定不服在60日內沒(méi)有申請行政復議或者3個(gè)月內沒(méi)有提起行政訴訟的，有強制執行權的行政機關(guān)才可以實(shí)施強制拆除。如果當事人在上述期限內申請行政復議或者提起行政訴訟，必須等復議機關(guān)的復議決定或者法院的裁判生效后才能實(shí)施強制拆除行為。
四、當事人提起的行政賠償請求如何審理問(wèn)題強制拆除違法建筑行政案件當事人在請求確認強制拆除行為違法的同時(shí)都會(huì )提起行政賠償方面的請求，賠與不賠以及怎么賠，在審理此類(lèi)案件時(shí)應當注意兩個(gè)問(wèn)題：一是當事人所主張的權益是否屬于法律保護的合法權益；二是歷史原因形成或者行政機關(guān)有過(guò)錯形成的違法建筑是否應當適當賠償。關(guān)于“合法權益”認定問(wèn)題。以本文所舉案件為例，該案被訴強拆行為已被確認違法，但由于當事人請求賠償的不是法律保護的合法權益，最終判決駁回賠償請求。該案的裁判理由如下：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條、《中華人民共和國賠償法》第二條的規定，公民、法人或者其他組織獲得國家賠償必須同時(shí)滿(mǎn)足四個(gè)條件，即違法行為、損害后果、違法行為與損害后果之間有因果關(guān)系、受損害的是合法權益。
本案中，王以懷等人修建房屋所占用的土地最初是其于1981年從那大軍屯村村民購買(mǎi)取得，但該土地及地上房屋已在1993年被儋州市人民政府作強制拆除處理后交由軍屯村使用，王以懷等人重返舊地修建房屋，既沒(méi)有合法的土地來(lái)源，又不符合鄉、村莊規劃要求，是屬于不能使其合法化的違法建筑，王以懷等人基于該違法建筑取得的利益不屬于《國家賠償法》規定的合法利益，不能取得國家賠償。違法建筑是由建筑材料壘積而成，拆除違法建筑必然以損壞建筑材料為手段，否則達不到強制拆除的行政目的，建筑材料成為違法建筑的實(shí)物載體便不再是《國家賠償法》所要保護的合法財產(chǎn)，王以懷關(guān)于建筑材料是合法取得應受法律保護的主張沒(méi)有法律依據。另外，那大鎮政府僅針對違法建筑物進(jìn)行拆除，并無(wú)證據證實(shí)在此次強拆行動(dòng)中對王以懷等人的其他財產(chǎn)進(jìn)行損壞。故王以懷等人關(guān)于恢復原狀或賠償經(jīng)濟損失的訴訟請求沒(méi)有事實(shí)根據和法律依據，不予支持。
關(guān)于“適當賠償”問(wèn)題。全國大部分城市治理違法建筑，一般均采取一個(gè)原則，即違法建筑拆除一律不賠償。這種做法，一方面違背了實(shí)質(zhì)公平的要求，對一些因特殊原因而造成的違法建筑處理不公，另一方面引發(fā)極少數地方政府和主管部門(mén)為獲取非法利益而以“拆違”代替拆遷且不對被拆遷人進(jìn)行補償的現象。其實(shí)，違法建筑之間存在很多差別，有些違法建筑既沒(méi)有合法審批手續，也影響城市規劃和社會(huì )公共利益；而有些違法建筑僅僅是由于法律不健全或者管理不規范等歷史原因造成審批手續不全，但并不影響城市規劃和社會(huì )公共利益，對這部分違法建筑拆除而不給予任何賠償，其合理性應受到質(zhì)疑。另外，在違法建筑生成的原因中，還存在行政機關(guān)不作為或亂作為的現象，違建人在建房時(shí)，如果行政主管部門(mén)沒(méi)有查處或者疏于查處或者“以罰代拆”而導致違法建筑建成，行政機關(guān)對違法建筑的建成是有過(guò)錯的。因行政機關(guān)不作為或亂作為導致違法建筑產(chǎn)生，強制拆除違法建筑致使違建人損失巨大的，違建人訴請行政賠償，要根據行政機關(guān)在違法建筑產(chǎn)生中的過(guò)錯程度判決其承擔相應的賠償責任。伴隨海南西部經(jīng)濟發(fā)展的迅猛勢頭，強制拆除違法建筑行政案件呈大幅上升趨勢，唯有公平合理地處理此類(lèi)案件才能為海南西部經(jīng)濟社會(huì )又好又快發(fā)展保駕護航。本文以案例為依托對審判實(shí)踐中遇到的問(wèn)題逐一進(jìn)行剖析，希望起到拋磚引玉的作用，引發(fā)大家對此類(lèi)案件給予更多關(guān)注和思考?！?/p>
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