發(fā)布時(shí)間： 2009-11-20 12:53:53 作者： 鐘 莉 |
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目前，我國政府公共危機管理存在諸多困境，國內外有不少學(xué)者從不同的角度論述了危機管理存在的問(wèn)題，并有學(xué)者提出了提升政府危機管理能力的建議；也有學(xué)者從風(fēng)險社會(huì )的角度來(lái)闡述政府危機管理及其危機管理機制的問(wèn)題，其中從風(fēng)險社會(huì )視野來(lái)直接論述危機管理能力的很少，而且論述不夠系統全面。因此，為了更加有效地防范和治理社會(huì )危機，確保社會(huì )正常運行，筆者引入風(fēng)險社會(huì )的理論，闡述我國政府公共危機管理的困境，并提出政府公共危機管理能力提升的對策。 一 風(fēng)險社會(huì )理論及其啟示 （一）風(fēng)險的定義 德國學(xué)者烏爾里?！へ惪苏J為風(fēng)險是“一種應對現代化本身誘發(fā)并帶來(lái)的危機與不安全的系統方法。與以前的危險不同的是，風(fēng)險是具有威脅性的現代化力量以及現代化造成的懷疑全球化所引發(fā)的結果。風(fēng)險及其結果在政治上具有反思性”。根據定義，我們可以從以下幾方面來(lái)理解風(fēng)險概念： 1 風(fēng)險是聯(lián)系現在與未來(lái)的方式之一。因為風(fēng)險更大可能發(fā)生在未來(lái)且有時(shí)候難以預測，是可能在未來(lái)影響人們的生活等各方面，使得人們必須考慮它的影響，甚至提前做好準備，以防不測。 2 風(fēng)險是具有高度破壞性的。貝克認為，風(fēng)險與毀滅不一樣，它們并不是指已經(jīng)發(fā)生的損害，而主要是描述其在安全與毀滅之間一個(gè)特定的中間階段的特性，但是它同時(shí)也表明，風(fēng)險一旦從隱性的生成層面轉化為顯性的爆發(fā)層面，就可能帶來(lái)嚴重的社會(huì )后果——即滑向毀滅的一端。 3 風(fēng)險具有政治反思性。主要體現為“：風(fēng)險不同于財富，它們是有社會(huì )定義和建構的；風(fēng)險的分配與增長(cháng)對不同的人影響程度不同；風(fēng)險的擴散和商業(yè)化沒(méi)有完全擺脫資本主義發(fā)展的邏輯；一個(gè)人可以擁有財富，但只能被風(fēng)險影響等?！? （二）風(fēng)險社會(huì ) 風(fēng)險社會(huì )理論源于對現代性的反思。貝克認為，風(fēng)險社會(huì )的概念指現代性一個(gè)階段。在這個(gè)階段，工業(yè)化社會(huì )道路上所產(chǎn)生的威脅開(kāi)始占主導地位。而吉登斯把風(fēng)險社會(huì )視為現代性的一種后果，所謂風(fēng)險社會(huì )是指由于新技術(shù)和全球化所產(chǎn)生的與早期工業(yè)社會(huì )所不同的社會(huì )特性。與傳統社會(huì )相比，風(fēng)險社會(huì )具有以下特征： 1 風(fēng)險社會(huì )的可控制性和可治理性特征。貝克認為風(fēng)險是當今社會(huì )的一種本質(zhì)現象，一旦產(chǎn)生就難以消滅的，但這不能說(shuō)明人類(lèi)對此是束手無(wú)策的。因為風(fēng)險通過(guò)積極化解和減少各種引發(fā)風(fēng)險產(chǎn)生的因素，就能有效地避免風(fēng)險的產(chǎn)生或減輕風(fēng)險爆發(fā)所帶來(lái)的嚴重后果。所以，事前對風(fēng)險的預警和防范，是人類(lèi)控制和治理風(fēng)險的主要思路。 2 風(fēng)險社會(huì )的人化特征。傳統社會(huì )風(fēng)險主要來(lái)自物資的匱乏和自然的災害。而現代風(fēng)險社會(huì )中的風(fēng)險主要來(lái)自人類(lèi)決策和行動(dòng)，即科技進(jìn)步與社會(huì )發(fā)展帶來(lái)的負作用與負影響。 3 風(fēng)險社會(huì )的制度化特征。人類(lèi)有滿(mǎn)足冒險和尋求安全的本能。在現代社會(huì )中，人類(lèi)的所有活動(dòng)可以說(shuō)幾乎被制度所覆蓋，而現代復雜的制度系統為這兩種矛盾的取向提供了實(shí)現的環(huán)境和規范性的框架，防范與鼓勵冒險的制度同時(shí)并存。 4 風(fēng)險社會(huì )的全球化特征。比較而言，傳統風(fēng)險大多是發(fā)生在一定的區域，其破壞力也是可以控制在一定的區域內的。但是，在全球化趨勢下，社會(huì )風(fēng)險具有了明顯的跨越國際空間的特征。因此，即使風(fēng)險是在某一區域內發(fā)生的，但其破壞性會(huì )迅速地擴散到全球范圍內，對世界各領(lǐng)域產(chǎn)生影響，甚至可能引發(fā)世界性災難。 基于風(fēng)險和風(fēng)險社會(huì )的特征，如何采取有效措施治理風(fēng)險呢？不同的風(fēng)險研究者提出了不同的看法。但總的來(lái)說(shuō)，隨著(zhù)研究的深入，越來(lái)越多的風(fēng)險研究者開(kāi)始在風(fēng)險的治理上漸漸達成一種共識，即應該綜合多種觀(guān)點(diǎn)從多個(gè)層面來(lái)化解風(fēng)險，而不是只從單一方面出發(fā)。 （三）簡(jiǎn)要啟示 根據以上風(fēng)險社會(huì )理論的論述，再結合我國當前公共危機的總體特征，筆者認為公共危機在本質(zhì)上也完全具有風(fēng)險的基本特征：高度破壞性、全球性、人為性、可控制性、治理性與突發(fā)性。 根據風(fēng)險的特征，對風(fēng)險的治理應采取多維度思路，我國政府公共危機管理能力的提升必須從多角度、多方面來(lái)考慮，采取多種措施有效地提高政府公共危機管理。 二 我國政府公共危機管理的現狀與困境 （一）公共危機意識淡薄，危機管理認識不足 由于長(cháng)期偏重經(jīng)濟，甚至以犧牲社會(huì )持續發(fā)展來(lái)搞經(jīng)濟建設，同時(shí)又由于缺乏危機警示教育，政府組織和公民個(gè)人的公共危機意識相當淡薄，一旦危機真正來(lái)臨，就會(huì )很恐慌，頭腦混亂，行動(dòng)無(wú)序。在政府管理過(guò)程中，政府普遍表現為對危機管理認識不足。突發(fā)事件的信息收集、預測預警、資源有效管理、信息暢通等方面，存在組織機構不到位、控制行為不規范和設備不健全等問(wèn)題。而且，當前我國公共危機管理還存在條塊分割、各自為政的現象，難以形成統一有效的協(xié)調機制，導致難以進(jìn)行有效溝通與協(xié)調，進(jìn)而導致突發(fā)事件處理高成本、低效率與低效益。 （二）公共危機管理過(guò)程不夠透明 從我國公共危機管理現實(shí)來(lái)看，明顯的現象之一就是危機管理過(guò)程仍欠缺透明性，特別是在公共危機發(fā)生初期，無(wú)論是危機信息，還是政府行為都在搞“地下行動(dòng)”，進(jìn)行“暗箱操作”，2003 年“非典”危機中這種情況表現得極為明顯“，南丹礦難”“、海城豆奶”以及 2008 年“5·12”汶川大地震救災物資管理過(guò)程也都有類(lèi)似情況出現。這一連串在危機管理上帶有極大共同特點(diǎn)的公共危機事件說(shuō)明，我國危機管理不透明不是一個(gè)偶然現象，這種現象的存在說(shuō)明我國政府以及政府官員公共危機管理的思路以及觀(guān)念有待調整與提高。 （三）公共危機管理的法律制度建設不夠完善 從我國公共危機管理實(shí)踐來(lái)看，非常明顯的現象之一就是危機管理的法制建設不夠完善，表現為（：1）制度供給有些短缺。目前，我國雖然制定了不少的關(guān)于處理公共危機事件的法律法規，但這些立法是以分散的形式存在且大多是單行法，僅僅適用于一種緊急狀態(tài)，急需統一制定一部綜合性的緊急狀態(tài)法律。（2）某些法律制度落實(shí)不到位?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》總則第 6 條規定“：國家建立有效的社會(huì )動(dòng)員機制，增強全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會(huì )的避險救助能力?！钡诂F實(shí)中公民參與的路徑以及參與的主動(dòng)性還很有限，這說(shuō)明在設計預案方面，沒(méi)有對群眾的角色進(jìn)行定位，另一方面也說(shuō)明動(dòng)員群眾參與的能力不夠強。 （四）公共危機信息流通不暢 由于受到傳統觀(guān)念的影響，在危機信息的收集方面形成了報喜不報憂(yōu)的現象，一些官員出于對自己政績(jì)的考慮，往往對一些危機信息采取壓制、隱瞞等做法，這樣就致使信息渠道不暢通，貽誤對危機處理的最佳時(shí)機。綜上所述，我們可以得出結論：目前我國政府危機管理能力還非常薄弱，提高政府危機管理能力是政府和理論界都必須面對而又非常緊迫的任務(wù)。 三 我國政府公共危機管理能力提升的路徑選擇 根據現代風(fēng)險與傳統風(fēng)險具有根本的差異以及公共危機的特征，風(fēng)險的引發(fā)因素和風(fēng)險的多維度治理思路，筆者認為，我國政府公共危機管理能力的提升應該通過(guò)以下路徑實(shí)現。 （一）建立健全危機管理預警機制 根據風(fēng)險引發(fā)的因素———對知識的反思性運用，要提升政府公共危機管理能力，應該構建危機管理預警機制。政府管理的目的是“使用少量錢(qián)預防，而不是花大量錢(qián)治療”［4］?？梢?jiàn)，危機預警是公共危機管理的第一道防線(xiàn)，應該成為政府危機管理的一項重要職能，對可能發(fā)生的各種危機事先有一個(gè)充分的估計，提前做好應急準備，最大限度地減少政府和公眾的損失。 （二）重視專(zhuān)家隊伍的力量，提高公共危機決策的質(zhì)量 由于現代風(fēng)險和公共危機都具有人化特征，為了不使公共危機事件更加嚴重，此時(shí)的公共危機決策十分關(guān)鍵。為了提高公共危機決策的質(zhì)量，應該重視專(zhuān)家隊伍的力量，可以組建專(zhuān)家咨詢(xún)部門(mén)。一是要保證專(zhuān)家的地位，為輔助決策的專(zhuān)家安排專(zhuān)門(mén)的編制，設置正式的職位，并以法律的形式固定下來(lái)。這樣，一旦危機爆發(fā)，這些專(zhuān)家能夠第一時(shí)間為決策者提供政策建議，采取最佳的方案，甚至在必要時(shí)組織人員研討對策。二是要明確各專(zhuān)家的職能，使其依法行使職能，履行職責，以防止在關(guān)鍵時(shí)刻相互推諉責任，出現職位空缺。三是建立相應的制度對專(zhuān)家參與決策實(shí)行法制化管理。在這方面，目前我國還沒(méi)有相關(guān)的法律和制度，在危機狀態(tài)下，專(zhuān)家參與政府決策取決于政府決策機關(guān)及其領(lǐng)導的意愿。所以今后應制定相應的法律和制度，使專(zhuān)家咨詢(xún)工作規范化，也要逐步地使專(zhuān)家咨詢(xún)機構獨立起來(lái)。 （三）完善危機管理的法律制度建設 由于現代風(fēng)險的引發(fā)因素———結構性缺陷以及它的制度化特征，因此，提升政府公共危機管理能力，要對危機管理實(shí)行法制化建設。當前我國必須采取以下措施來(lái)完善公共危機管理法律制度建設： 一是加快立法進(jìn)程。凡是危機管理所需要的法規制度，就要抓緊研究制定，補缺立法盲區。同時(shí)要修訂和完善種種有關(guān)管理公共危機的專(zhuān)門(mén)或相關(guān)法律和法規，形成一套統一協(xié)調具有可操作性的公共危機管理的法律體系，使公共危機管理有法可依。也要保證立法質(zhì)量。 二是規范危機狀態(tài)下的行使權?？梢酝ㄟ^(guò)以下五方面來(lái)進(jìn)行規范“：通過(guò)危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律來(lái)明確政府緊急權力的范圍和邊界；通過(guò)危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律明確規定政府的職責；通過(guò)危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權力的條件；通過(guò)危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權力的程序；通過(guò)各種相應法律規定政府行使緊急權力的目的?！?span lang="EN-US"> 三是要切實(shí)維護相關(guān)主體和受害者的合法權益。如 2008年“三鹿奶粉”事件中，受害消費者、奶農和經(jīng)銷(xiāo)商等都被卷入其中。而從事件處理結果來(lái)看，奶農的合法權益未能得到保障，導致生產(chǎn)的鮮奶價(jià)格不斷下滑仍沒(méi)人收購。所以，要過(guò)制定一些法律來(lái)維護他們的權益。 四是要加強法律制度的落實(shí)。法律制度出臺后，就進(jìn)入試用和實(shí)施階段。我們要全面收集實(shí)施的情況資料，認真分析研究實(shí)施受阻的原因，改進(jìn)法律制度，使其落實(shí)到位。 （四）加強公共危機教育，提升危機救治能力 這是基于現代風(fēng)險的引發(fā)因素———心理層面的公共認知偏差以及公共危機意識淡化。在公共危機管理中，社會(huì )整體恐慌與混亂是導致危機擴大化、延伸發(fā)展的重要因素。因此，戰勝公共危機需要廣大公民的成熟心態(tài)和基本素質(zhì)。而實(shí)現或達到這種狀態(tài)要依靠公共危機教育的落實(shí)。有效的、有針對性的和具體的公共危機教育能夠提高社會(huì )個(gè)體及其相互之間的救助能力，通過(guò)自救互救，減少危機損失，挽救寶貴的生命，同時(shí)，公民個(gè)體或組織在參與救助中也增加了對危機的心理承受能力，增加了戰勝危機的信心?？梢酝ㄟ^(guò)多種渠道來(lái)增強公共危機意識，如開(kāi)展全民危機知識講座、模擬災難演練、學(xué)校教育等。個(gè)體危機應對能力的提升是政府公共危機管理能力提升的基礎，因此，開(kāi)展多方位的公共危機教育是政府公共危機管理中的重要環(huán)節。 （五）建立信息資源庫，暢通信息流通渠道 信息流通不暢，會(huì )加速危機的爆發(fā)，最明顯的就是導致公民心理恐慌，妨礙開(kāi)展危機事件處理工作。建立危機管理信息資源庫，可分為三個(gè)系統———信息匯總系統、信息處理系統和信息發(fā)布系統。信息匯總系統主要是通過(guò)多種方式發(fā)現、傳遞和收集各種相關(guān)的危機信息；信息處理系統集中對收集的相關(guān)信息進(jìn)行分析，排除不是危機信息的信息；危機信息發(fā)布系統，要求危機管理者遵循原則，發(fā)揮媒體的信息傳輸和輿論導向功能，穩定民眾心理，引導公眾選擇正確的行為，正確對待各種突發(fā)性危機事件。同時(shí)，要建立信息溝通綠色通道。 （六）加強公共危機管理的國內外合作 現代風(fēng)險社會(huì )和公共危機的全球化特征，使加強與國際社會(huì )的合作成為必然選擇。我們要加強與有關(guān)國際組織、有關(guān)國家以及國際性非政府組織的合作，最大可能地爭取國際社會(huì )的協(xié)助和支持。2008 年抗擊“5·12”汶川大地震就是很好的例子。而且，加強與國際合作，一方面會(huì )部分分擔政府的負擔，另一方面，可使全社會(huì )形成戰勝危機的堅定信念和共渡難關(guān)的良好氛圍，有利于政府危機處理措施的順利實(shí)施?？偟膩?lái)說(shuō)“，全球治理”無(wú)疑是風(fēng)險社會(huì )下公共危機事件處理的一條有效途徑，即應該構建國際性公共危機管理模式。 （ 行政論壇 2009年第4期 ） |
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