鑒于不同區域的環(huán)境承載能力、環(huán)境特征、生態(tài)功能存在著(zhù)顯著(zhù)差異，為保證政策的有效性，應實(shí)行區域差別化的環(huán)境政策，以更有利于資源空間配置的優(yōu)化，使人口、經(jīng)濟活動(dòng)等的分布能夠與各個(gè)區域的資源、環(huán)境、生態(tài)的承載能力相匹配，實(shí)現人與自然的和諧發(fā)展，實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展。
一、現行環(huán)境政策存在的若干問(wèn)題
經(jīng)過(guò)30多年的努力，我國已初步形成了一套比較完整的環(huán)境政策框架，這些政策在環(huán)境保護和生態(tài)建設等方面發(fā)揮了重要的作用。隨著(zhù)我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，特別是開(kāi)始探索實(shí)施新的區域協(xié)調發(fā)展戰略，推進(jìn)形成主體功能區，現行環(huán)境政策存在的一些問(wèn)題需要我們認真關(guān)注和及時(shí)解決。
(一)環(huán)境政策與區域經(jīng)濟發(fā)展政策存在脫節之處
我國環(huán)境政策起步于計劃經(jīng)濟時(shí)代、逐步形成于改革開(kāi)放的過(guò)程中。受管理理念、制度環(huán)境和發(fā)展階段的限制，我國環(huán)境政策的重點(diǎn)往往放在制定與實(shí)施具體的環(huán)境管理目標和狹義環(huán)境政策，很少關(guān)注如何把環(huán)境問(wèn)題的預防和解決納入到區域經(jīng)濟發(fā)展戰略之中，環(huán)境政策的制定一般都落后于社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程。
目前，在區域層次上落實(shí)某些具體的環(huán)境政策時(shí)受多種因素影響，仍很難納入到國家有關(guān)宏觀(guān)發(fā)展戰略和區域開(kāi)發(fā)的綜合決策分析中，無(wú)法通過(guò)有效干預社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)發(fā)揮效力。以環(huán)境影響評價(jià)為例，2002年，我國頒布了《環(huán)境影響評價(jià)法》，提出了廣義的環(huán)境影響評價(jià)要求。但是，由于環(huán)境影響評價(jià)涉及多方利益群體，又缺乏相應制度約束，環(huán)境影響評價(jià)在實(shí)際操作過(guò)程中基本上被限制在項目層次上，很難納入到區域發(fā)展綜合規劃中。
(二)現行環(huán)境管理體制，不利于實(shí)施區域差別化的環(huán)境政策
區域性是環(huán)境問(wèn)題的重要特征之一。環(huán)境問(wèn)題具有較強的外部性，一個(gè)地方的環(huán)境污染會(huì )影響周邊地區，往往會(huì )超越行政區劃邊界。但我國目前實(shí)行的是以行政區劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)保局隸屬于地方政府，使得一個(gè)有機的整體被這種體制分層切塊。個(gè)別地區為謀發(fā)展而不惜損害其它地區利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護主義現象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于部門(mén)之間協(xié)調不暢，跨區域環(huán)保執法的難度較大。
另一方面，由于地理位置、氣候條件、資源狀況、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展程度，以及其他條件的影響，不同區域的環(huán)境問(wèn)題呈現出不同的特點(diǎn)，環(huán)境管理應體現其針對性。在現行環(huán)境管理體制下，區域差別化的環(huán)境政策很難實(shí)施，不利于主體功能區的形成。
(三)各類(lèi)環(huán)境政策之間的相互補充和協(xié)調性有待加強
我國已建立相對完整的環(huán)境政策體系，但各類(lèi)環(huán)境政策之間的相互補充和協(xié)調性有待進(jìn)一步加強。主要有三方面：（1）環(huán)境管理中的行政手段比較完善，但依靠市場(chǎng)的工具比較少；（2）污染控制類(lèi)的政策比較完善，但有關(guān)生態(tài)建設的政策和區域性的環(huán)境政策都發(fā)展很不充分；具體的環(huán)境管理制度中也存在類(lèi)似問(wèn)題，如環(huán)境影響評價(jià)制度重點(diǎn)放在環(huán)境污染方面，而生態(tài)環(huán)境的評價(jià)重視不夠；（3）生態(tài)資源保護政策是分領(lǐng)域由各行政管理部門(mén)分別制定和執行，相關(guān)政策之間存在著(zhù)重復交叉、事權劃分不明確等問(wèn)題。有些資源管理政策的制定部門(mén)既是資源開(kāi)發(fā)組織部門(mén)又是生態(tài)保護監督部門(mén)，內部存在著(zhù)職能沖突。
(四)有關(guān)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護、恢復、建設的補償政策不完善
對限制開(kāi)發(fā)區和禁止開(kāi)發(fā)區，有效的生態(tài)建設、生態(tài)補償的環(huán)境政策非常重要，是落實(shí)主體功能區劃、促進(jìn)這些區域實(shí)現生態(tài)保護功能的關(guān)鍵政策措施。目前主要存在三方面問(wèn)題：（1）經(jīng)濟補償政策沒(méi)有體現不同區域的成本差異，例如：退耕還林還草的經(jīng)濟補償政策是實(shí)行全國統一標準，但是對于生態(tài)環(huán)境脆弱地區和條件較好的地區，植林植草的成本顯然是不同的。（2）補償年限過(guò)短，我國目前的退耕還草補償年限僅2年，還經(jīng)濟林補助5年，還生態(tài)林補助8年。在實(shí)踐過(guò)程中出現一系列問(wèn)題，如有的地方為了獲得更多補助，在適合還草區進(jìn)行還林，不符合自然規律，最終會(huì )導致工程的失敗。營(yíng)造生態(tài)林的補償年限僅比經(jīng)濟林多3年，造成很多農民更愿意營(yíng)造經(jīng)濟林，導致生態(tài)林的比重偏低，達不到水土保持和生態(tài)環(huán)境改善的預期效果。由于政策的補償年限偏低，相應的政策沒(méi)有跟上，有的地方甚至出現復墾的現象。（3）補償政策加重了地方的財政負擔，例如：退耕還林還草政策中規定退耕還林還草過(guò)程中，所花費的檢查驗收、糧食調運、兌付等費用由地方財政負擔，增加了地方政府退耕還林的執行成本，不僅對地方政府而言缺乏退耕還林的經(jīng)濟激勵，而且許多地方由于財政困難，很難落實(shí)退耕還林政策。再如三北防護林體系工程，要求地方配套一定比例的資金，但三北地區多為“老、少、邊、窮”地區，地方配套能力非常弱，造成資金不能足額到位，影響工程建設的速度和質(zhì)量。
(五)自然保護區的管理體制不順，制約自然保護區的進(jìn)一步發(fā)展
根據我國《自然保護區管理條例》，自然保護區由環(huán)境保護部門(mén)實(shí)施統一監督管理；林業(yè)、海洋、水產(chǎn)、農業(yè)、建設、水利、文化等部門(mén)分別是各專(zhuān)業(yè)自然保護區的行政主管部門(mén)。這種分部門(mén)管理體制所引發(fā)的問(wèn)題越來(lái)越突出，主要有：（1）具體主管部門(mén)與綜合管理部門(mén)之間缺少主動(dòng)的溝通和協(xié)調，綜合管理部門(mén)也很難對各部門(mén)的自然保護區在宏觀(guān)政策、政策指導與監督檢查方面有所作為。（2）由于保護區分部門(mén)管理，國家沒(méi)有統一的保護區建設規劃，在保護區建設中對其功能與性質(zhì)缺乏嚴格的界定，加上缺乏監督協(xié)調機制，自然保護區與森林公園、風(fēng)景名勝區及其他類(lèi)型保護地性質(zhì)混淆。在自然保護區功能劃分時(shí)，往往先滿(mǎn)足森林公園及風(fēng)景名勝區的功能要求，導致許多國家級自然保護區將旅游區規劃在自然保護區的中心區域，這一現象如不及時(shí)改變，將嚴重影響我國自然保護區的發(fā)展和保護。（3）自然保護區多頭管理的體制使得責任不清，定位不明確，國家及各級政府均沒(méi)有明確的經(jīng)費預算計劃。國家各主管行政部門(mén)僅對少數幾個(gè)自然保護區支持部分基建費，而且專(zhuān)款專(zhuān)用，其運行費由地方政府負擔及自然保護區創(chuàng )收自籌，致使經(jīng)費不足，保護區不得不設法開(kāi)發(fā)保護區資源，影響保護區的管理和保護。
二、未來(lái)環(huán)境政策調整的原則和思路
?。ㄒ唬┱{整原則
1.綜合協(xié)調的原則。環(huán)境、資源、人口和發(fā)展之間存在著(zhù)緊密復雜的相互關(guān)系。完善環(huán)境政策，要按照綜合協(xié)調的原則，全面、系統、綜合地考慮人口、資源、社會(huì )、經(jīng)濟、環(huán)境等要素，將環(huán)境保護的要求逐步滲透到產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)格政策、財稅政策、貿易政策等各項經(jīng)濟發(fā)展政策的制定和執行之中，促進(jìn)環(huán)境政策與其他政策的一體化。
2.環(huán)境優(yōu)先的原則。堅持“環(huán)境優(yōu)先”的原則就是要盡可能地在源頭消減污染，確保實(shí)現可持續的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。我國在實(shí)現經(jīng)濟快速增長(cháng)的同時(shí)，付出了巨大的資源與環(huán)境代價(jià)。環(huán)境、資源與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的矛盾日益尖銳，任何地方都不能再以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取經(jīng)濟增長(cháng)，都不能以眼前發(fā)展去損害長(cháng)遠利益，更不能用局部發(fā)展去損害全局利益，決不能走“先開(kāi)發(fā)、后保護，先污染、后治理”的路子。在今后快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，堅持“環(huán)境優(yōu)先”的原則，事關(guān)我國能否可持續發(fā)展的大局。
3.區域差異性原則。由于我國不同地區生態(tài)環(huán)境和污染對整體的影響存在顯著(zhù)的差異，再加上不同地區的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平不盡一致，同樣一項環(huán)境政策在不同區域實(shí)施效果會(huì )產(chǎn)生明顯的差異。此外，許多環(huán)境問(wèn)題本身就是超越行政區的，需要建立區域性的協(xié)調機制。因此，調整和完善環(huán)境政策時(shí)要更準確地把握特定區域的環(huán)境特征，依照區域差異性的原則，因地制宜地調整環(huán)境與社會(huì )經(jīng)濟關(guān)系，更科學(xué)地促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。
?。ǘ┓謪^域的政策思路
在落實(shí)區域協(xié)調發(fā)展戰略，推進(jìn)主體功能區的形成過(guò)程中，環(huán)境政策調整和完善的總體思路是堅持環(huán)境保護的基本國策和三項基本政策，針對不同區域所具有的不同生態(tài)環(huán)境特征，實(shí)施區域差別化的環(huán)境政策。建立科學(xué)的排放總量控制制度，統籌增量控制和存量調整，制定細分標準和技術(shù)指標，組合多種政策工具，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，強化監督執法。
1.重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區。該區域未來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，主要來(lái)自工業(yè)化和城市化規模不斷擴大的過(guò)程中所產(chǎn)生的工業(yè)污染和城市生活污染。由于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區承擔了其他區域產(chǎn)業(yè)轉移和人口轉移的任務(wù)，工業(yè)化和城市化的進(jìn)程將會(huì )非?？?，環(huán)境污染控制必須提早規劃、嚴格執行，環(huán)境政策的重點(diǎn)是要嚴格控制開(kāi)發(fā)過(guò)程中新增的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。這類(lèi)區域的發(fā)展規劃要特別加強環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境風(fēng)險防范，采取“預防為主，綜合防治”的環(huán)境保護模式，重視從源頭控制污染。在加大開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，實(shí)行更為嚴格的環(huán)境管理，建立和完善環(huán)境準入、環(huán)境淘汰和排污許可證制度，避免不可持續的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)方式對環(huán)境造成的破壞。在這些地區，首先是嚴格控制新的污染源，必須做到增產(chǎn)不增污，同時(shí)要逐步緩解既有的結構性污染。
2.優(yōu)化開(kāi)發(fā)區。針對這類(lèi)區域發(fā)展的環(huán)境政策，其重點(diǎn)是要發(fā)揮環(huán)境保護政策的約束和激勵功能，促進(jìn)該區域經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變，禁止任何產(chǎn)生新污染的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，著(zhù)力解決既有的結構性污染。由于這些地區政府的經(jīng)濟力量較強、市場(chǎng)機制較發(fā)達，所以相應的政策調整包括兩方面：第一，要制定更加嚴格的環(huán)境標準，加強政府環(huán)境監管和環(huán)境執法，堅決淘汰浪費資源、污染環(huán)境的工藝、設備和產(chǎn)品，嚴格實(shí)施排污許可證制度，無(wú)證企業(yè)不得排污。第二，要加強利用環(huán)境政策中的市場(chǎng)手段來(lái)調節生產(chǎn)和消費行為，如建立排污權交易制度，征收環(huán)境稅，實(shí)行產(chǎn)品的環(huán)境認證制度，稅收優(yōu)惠政策等。
3.限制開(kāi)發(fā)區。限制開(kāi)發(fā)區是指資源環(huán)境承載能力較弱，并且該區域的環(huán)境狀況關(guān)系到較大區域范圍生態(tài)安全的區域，如長(cháng)白山森林生態(tài)功能區、秦巴生物多樣性功能區等。這些區域的環(huán)境問(wèn)題一方面是由于不合理開(kāi)發(fā)本身造成的環(huán)境污染，另一方面是由此而引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，針對這類(lèi)區域的環(huán)境政策一方面要實(shí)施更加嚴格的環(huán)境標準，利用環(huán)境政策的約束功能限制不合理的開(kāi)發(fā)方式，盡可能減少開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的環(huán)境污染。同時(shí)，還要進(jìn)一步完善相關(guān)的配套政策，如退耕還林還草的經(jīng)濟補償政策、林區職工的安置政策等等，以更好地促進(jìn)這一區域的生態(tài)修復和建設。
4.禁止開(kāi)發(fā)區。禁止開(kāi)發(fā)區是指依法設立的各類(lèi)自然保護區域，這些區域的生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)系統服務(wù)功能的重要性較為突出。因此，要實(shí)行強制性的環(huán)境保護，嚴格控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能區政策的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。環(huán)境政策的重點(diǎn)是在嚴格禁止環(huán)境污染的基礎上，通過(guò)建立和完善有關(guān)財政支持制度，加強這些區域的生態(tài)建設。此外，禁止開(kāi)發(fā)區多是國家自然保護區，目前仍存在分類(lèi)型、分等級與分部門(mén)的重疊交叉的管理體制，不利于主體功能區的形成，還要進(jìn)一步對自然保護區的管理體制進(jìn)行改革。
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