讓每個(gè)不當官的檢察官都覺(jué)得有干頭，是穩定隊伍的需要。 肖杰攝
在目前行政化管理模式下，檢察人員職級劃分不能真實(shí)反映職責權利；對某人能力和成績(jì)的認可也似乎只剩下：“給個(gè)官當”，但有限的“官位”卻封閉了檢察官的發(fā)展空間，因此需要探索人事改革——
８月２９日，在十屆全國人大常委會(huì )第二十九次會(huì )議上，全國人大常委會(huì )副委員長(cháng)顧秀蓮作一年一度的全國人大常委會(huì )執法檢查組跟蹤檢查“兩官法”（《法官法》和《檢察官法》）實(shí)施情況報告。
■報告高度評價(jià)了檢察機關(guān)根據自身特點(diǎn)，合理配置人力資源，積極推進(jìn)人員分類(lèi)管理的做法。
■報告引用了重慶等地檢察院根據不同工作崗位特點(diǎn)，在部分基層院實(shí)行人員管理走分類(lèi)定編、分類(lèi)管理軌道的鮮活事例。
■顧秀蓮要求，抓緊研究確定編制內檢察人員與司法行政人員的員額比例，以做到分類(lèi)定編、分類(lèi)管理，保證一線(xiàn)辦案力量。
【個(gè)案】上調一級忙了半年 【管理】行政職級是“攔路虎”
徐航，北京市檢察院第二分院公訴一處助理檢察員。２００６年１２月，徐航榮登第三屆全國十佳公訴人榜首。為表示嘉獎，北京市二分院研究決定，將徐航的職級上調一級，從副科級提拔為正科級。為了這一職級變動(dòng)，北京市二分院政治部副主任賈穎玲在首次向北京市人事局遞交申請報告未果后，將高檢院關(guān)于徐航等人的表彰決定附在申請報告后，二次遞交給市人事局。期間，賈穎玲還撥打了數十個(gè)“催促”電話(huà)。最終“拿下”徐航的正科職級，時(shí)間過(guò)去已半年有余。
受我國干部管理人事制度的單一化管理模式的影響，檢察機關(guān)目前實(shí)行行政化管理。行政化管理模式下，行政職級在數量上受?chē)栏窨刂啤?#8220;根據二分院的行政級別，二分院公訴處的正處、副處、正科、副科等職級數量都是既定的，一般不能隨意增設。”賈穎玲停頓片刻，接著(zhù)意味深長(cháng)地說(shuō)道，“偶有破例，要做很多工作。”她告訴記者，徐航的職級申請報告之所以久拖不批，并非徐航不符相應的申請條件，而是二分院公訴處的正科職級已經(jīng)“人號對應”，沒(méi)有富余。半年多的時(shí)間，賈穎玲就是花在了爭取徐航那個(gè)并不在“計劃內”的正科職級名額上。
“雖然花了些時(shí)間，不過(guò)還是物超所值。”賈穎玲欣慰，是因為幾經(jīng)輾轉“攻下”徐航的正科職級后，最后還把他留在了公訴崗位，好鋼用在了刀刃上。賈穎玲告訴記者，檢察人才，尤其是業(yè)務(wù)人才，一旦脫穎而出，若相應的崗位騰不出空缺的職級，就很有可能換崗。“檢察機關(guān)很多政治部主任、辦公室主任等都是公訴出身，都是曾經(jīng)的公訴精英。公訴部門(mén)人才輩出，但職級非常有限，沒(méi)辦法，常常要異崗上任。畢竟，增設職級有一定難度。”
在最高人民檢察院政治部檢察官管理處處長(cháng)鄭建秋看來(lái)，行政化管理模式下，有限的行政職級不僅封閉了檢察官的自我發(fā)展空間，而且誤導了檢察官對職業(yè)發(fā)展方向的追求，對檢察隊伍建設而言，影響了專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程。難怪有檢察人員戲言道：行政職級是“攔路虎”。
【癥結】職級決定待遇有失公平 【會(huì )診】檢察官對案件具有決定權
檢察機關(guān)實(shí)行行政化管理，不僅有礙檢察官隊伍的精英化發(fā)展，而且制造了“有失公平公正”的麻煩事。
鄭建秋給記者舉了個(gè)例子：在基層檢察院，同樣是科員級，檢察員代表國家行使檢察權，依法出庭支持公訴，與犯罪分子斗智斗勇，從事復雜的勞動(dòng)，而書(shū)記員則僅負責案件記錄等輔助性工作。
“一般而言，同一個(gè)檢察院內，反貪局局長(cháng)和辦公室主任的行政職級是相同的，但檢察業(yè)務(wù)工作和綜合管理工作在性質(zhì)上存有較大差別，難以做到同級同責。值得一提的是，檢察機關(guān)的大部分案子都集中在基層，同時(shí)隨著(zhù)社會(huì )轉型，刑事案件呈上升趨勢，刑檢工作的量正在膨脹。”江蘇省檢察院政治部干部處處長(cháng)任慶華表示，越到基層，情況越突出。
相同的職級，不同的職責，反映在工資條上，卻又回到了相同的利益。行政化管理模式下，職級決定待遇。
“這顯然有失公平公正。職級劃分不能真實(shí)反映檢察人員的實(shí)際職責權利。”鄭建秋認為檢察機關(guān)現行職級的劃分并不科學(xué)。“時(shí)間久了，嚴重影響業(yè)務(wù)人員的積極性。在哪里干，怎么干都是一個(gè)樣。記功給榮譽(yù)，這畢竟不是實(shí)的。”
除此之外，鄭建秋認為，在業(yè)務(wù)部門(mén)內，由于行政職級的存在，檢察官在依法行使檢察權的過(guò)程中會(huì )出現一定程度的干擾。“檢察官是檢察機關(guān)職能的人格載體，依法行使國家檢察權。在具體辦案中，除法律明確規定由檢察長(cháng)或檢察委員會(huì )決定的事項外，承辦案件的檢察官應當具有對其承辦案件的決定權。檢察官對具體案件所作出的決定，應當對啟動(dòng)和終止訴訟程序、對案件涉及的公民是否追究法律責任具有決定性意義。但實(shí)際操作卻是‘檢察人員承辦、部門(mén)負責人審核、檢察長(cháng)決定’。部門(mén)負責人這一中間環(huán)節的存在，難免會(huì )出現副處職級的檢察人員要服從正處職級的部門(mén)負責人的現象。辦案檢察官的權責失衡。”
“檢察院的內設機構不應作為權力載體，這是由檢察機關(guān)的司法屬性決定的。行政機關(guān)行政職能的落實(shí)得益于各組成部門(mén)及其內設機構職能的一一實(shí)現，但檢察機關(guān)只需檢察官即可依法履行檢察權，法律監督職能的落實(shí)不依靠檢察機關(guān)各內設機構職能的實(shí)現。”鄭建秋認為，業(yè)務(wù)部門(mén)負責人若對辦案負責，是不具有檢察特色的。
【個(gè)案】渝北“三局一辦”大刀闊斧 【經(jīng)驗】分類(lèi)管理突出檢察官主導地位
檢察工作運行中，如何做到檢察官權責利的相對平衡？２００３年，重慶市渝北區檢察院的一項改革“大刀闊斧”，在檢察系統引起了不小的轟動(dòng)：渝北區院撤銷(xiāo)原有的公訴科、偵監科等內設機構，將業(yè)務(wù)部門(mén)設置成“三局一辦”模式，即刑事檢察局、訴訟監督局、職務(wù)犯罪偵查局和檢察長(cháng)辦公室。
“三局”中，以刑事檢察局為例，其機構職能主要負責業(yè)務(wù)工作管理，不對辦案負責，其下又設若干檢察官辦公室，實(shí)行檢察官相對獨立負責辦案的工作機制。檢察長(cháng)辦公室的機構職能則是對檢察官履行檢察權實(shí)施監督。與之相對應，原具有濃厚行政色彩的公訴科長(cháng)、偵監科長(cháng)等職務(wù)被刑事檢察局的主任檢察官等代替，后者只承擔案件流程管理及業(yè)務(wù)工作管理職責，不對案件負責，不得干涉檢察官行使檢察權。
“改革后，檢察官履行檢察權只對分管檢察長(cháng)或檢察長(cháng)負責。一般檢察官之間只是業(yè)務(wù)工作上的協(xié)作、配合關(guān)系，沒(méi)有領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，所有檢察官履行法律職能的地位都是平等的。”鄭建秋指出，渝北區院的改革相對確保了檢察官的責權平衡。
內設機構調整的前因，是渝北區院作為試點(diǎn)院，按照高檢院政治部擬訂的《檢察人員分類(lèi)改革框架方案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案）進(jìn)行了檢察人員分類(lèi)管理。
重慶市檢察院政治部干部處處長(cháng)周瑋告訴記者，根據草案精神，渝北區院將檢察機關(guān)所有職位劃分為檢察官、檢察事務(wù)官（草案中為檢察輔助人員）和檢察行政人員三大類(lèi)。“檢察官負責獨立辦案，依法行使國家檢察權。檢察事務(wù)官從事輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性工作，保障檢察活動(dòng)有序開(kāi)展。檢察行政人員從事檢察政務(wù)、黨務(wù)、行政管理等綜合管理工作。改革后，檢察官占在編檢察人員的比例從６０％左右下降到３０％左右，一半被‘砍’掉的檢察官絕大多數原屬非業(yè)務(wù)崗位。”根據各類(lèi)職位，渝北區院還制定了各個(gè)崗位職務(wù)規范。
除業(yè)務(wù)工作機構外，檢察事務(wù)官和檢察行政人員所屬的部門(mén)機構仍舊實(shí)行行政化管理領(lǐng)導體制。“在職能劃分上盡量把業(yè)務(wù)工作職能部門(mén)的行政管理職能剝離出來(lái)。”周瑋告訴記者，分類(lèi)管理重新配置了檢察權，突出了檢察官在檢察機關(guān)的核心地位和主導作用，回歸檢察官的本質(zhì)屬性。
分類(lèi)改革中，渝北區院不僅把機構人員進(jìn)行分類(lèi)管理，在勞動(dòng)所得上也盡量實(shí)行分類(lèi)所得。“在保證各類(lèi)人員的現行工資標準和福利待遇不變的前提下，根據各類(lèi)職位不同的工作職責，在地方財力允許的范圍內研究經(jīng)濟補貼辦法，實(shí)行職位補助。職位補貼適當拉開(kāi)差距，確保責權利的有機統一，有效調動(dòng)各職位人員的工作積極性。”周瑋表示，要真正實(shí)現與檢察人員分類(lèi)管理掛鉤的工資制度，有待高檢院商中央和國家有關(guān)部門(mén)具體確定。
高檢院政治部：草案體現了分類(lèi)管理
確保了檢察官責權利的相對平衡，分類(lèi)管理對行政職級這一“攔路虎”又有怎樣的破解辦法呢？作為高檢院政治部《檢察人員分類(lèi)改革框架方案（草案）》的主要起草者，鄭建秋告訴記者，檢察官職務(wù)序列設置能有效解決類(lèi)似徐航這樣“難晉升”的問(wèn)題。
其實(shí)，人員分類(lèi)能否真正實(shí)現，關(guān)鍵在于各類(lèi)人員的職務(wù)序列能否真正建立起來(lái)。“檢察輔助人員的職務(wù)序列，將根據其工作特點(diǎn)，分別參照國家規定的行政執法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員及人民警察職務(wù)序列設置；檢察行政人員，將比照國家規定的綜合管理類(lèi)公務(wù)員職務(wù)序列執行。”鄭建秋說(shuō)，其中的難點(diǎn)是檢察官職務(wù)序列設置。
根據公務(wù)員法的規定，檢察官作為特殊類(lèi)公務(wù)員，其職務(wù)序列可以單獨設置。鄭建秋介紹說(shuō)，２００３年擬訂的草案中，將檢察官職務(wù)劃分為六個(gè)職務(wù)層次。經(jīng)過(guò)近四年的反復論證，該意見(jiàn)已相對成熟。“檢察官職務(wù)從高至低劃分為首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官、主任檢察官、副主任檢察官、檢察官六個(gè)層次。層次的劃分并非事先設定，是根據國家關(guān)于檢察院四個(gè)層次的設置與每個(gè)檢察院中三個(gè)不同層級檢察官職務(wù)的設置，依照責任、權力層次的劃分客觀(guān)形成。檢察官實(shí)行單獨職務(wù)序列，其職務(wù)層次的確定與其所承擔的法律職責相適應，不再與行政職級和行政機構規格掛鉤。”
鄭建秋解釋說(shuō)，檢察官職務(wù)層次較少，一方面提高了職務(wù)層次的起點(diǎn)，一方面加大了與公務(wù)員對應的級別幅度，并且職務(wù)層次越低，對應的公務(wù)員級別幅度越大。這樣的設置，弱化了檢察官對“升官”的追求，保證處于較低職務(wù)層次的檢察官能夠在不晉升職務(wù)層次的條件下，有足夠的機會(huì )晉升級別，有利于穩定隊伍。
草案中，記者看到，六個(gè)職務(wù)層次對應現行公務(wù)員從二級到二十三級的級別。除首席大檢察官外，其他檢察官職務(wù)層次與綜合管理類(lèi)公務(wù)員職務(wù)均沒(méi)有一一對應關(guān)系，每個(gè)檢察官職務(wù)層次對應的級別幅度都相當于兩個(gè)以上綜合管理類(lèi)公務(wù)員職務(wù)所對應的級別幅度。比如，縣級檢察院的檢察員屬于“檢察官”這個(gè)層次，對應的級別可以設計為二十三級至十三級，相當于綜合管理類(lèi)公務(wù)員縣處級正職和鄉科級副職所對應的級別幅度。
不過(guò)，在檢察人員分類(lèi)管理改革試點(diǎn)過(guò)程中，大部分試點(diǎn)檢察院采取現行檢察官等級作為職務(wù)層次。對此，鄭建秋表示，以檢察官等級作為檢察官職務(wù)序列，實(shí)際上只是表面上改變了名稱(chēng)，檢察官等級的稱(chēng)謂取代了局、處、科級的稱(chēng)謂，不能真正擺脫行政職級，更解決不了理順檢察官職務(wù)間的地位、關(guān)系問(wèn)題，也不利于建立檢察官單獨的工資標準。“所以說(shuō)，檢察官職務(wù)序列設置難，讓大家接受檢察官職務(wù)序列設置更需要一個(gè)時(shí)間段。”
“分類(lèi)管理牽扯著(zhù)機構設置、人員編制、工資待遇等諸多并非檢察系統一家能解決的問(wèn)題。高檢院將繼續和中央有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)商。”鄭建秋表示，分類(lèi)管理將是檢察機關(guān)人力資源管理的一個(gè)大方向。
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