 我國行政管理體制改革在逐步進(jìn)入“深水區”，改革中的難點(diǎn)問(wèn)題逐步顯露出來(lái)。明確下一步行政管理體制改革的目標與內容，建立起科學(xué)合理的行政管理體制，是建立完善的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟和法治國家的關(guān)鍵。 明確改革三大目標 建立適度規模的政府、公共服務(wù)的政府和依法行政的政府，是整個(gè)行政管理體制改革的方向。政府的這三種形態(tài)實(shí)際上是三位一體的目標模式，彼此緊密聯(lián)系，相輔相成。 轉變職能，建立“適度規模政府”。我國的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟已經(jīng)基本建成，市場(chǎng)成為了資源配置的有效方式。但行政權力仍在我國資源配置中占有重要位置，許多本應該由市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化配置的資源仍然掌握在“權力之手”中。因此，應該進(jìn)一步推進(jìn)政府職能的轉變，繼續由過(guò)去的全能政府向“適度規模政府”轉變，將“權力之手”約束在有限的范圍內——行政的歸行政，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。 “適度規模政府”不是傳統的“有限政府”。因為在現代國家，政府所承擔的職能十分龐雜，遠不是19世紀以前的只承擔稅收、治安等少數幾項職能的“有限政府”所能比擬。 建立適度規模政府，就要進(jìn)一步推進(jìn)政企、政事、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務(wù)一律交給企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織；強化制度約束與責任追究，嚴格制約政府部門(mén)對企事業(yè)單位和市場(chǎng)中介組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和具體業(yè)務(wù)的直接干預，當前應著(zhù)力解決政府對企業(yè)生產(chǎn)投資、人事管理等方面事務(wù)的直接干預問(wèn)題；清理、回收不宜由事業(yè)單位承擔的行政事務(wù)，理順政府部門(mén)與事業(yè)單位的關(guān)系；進(jìn)一步推進(jìn)政資分開(kāi)，直接或間接割斷政府干預企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與具體業(yè)務(wù)的資產(chǎn)紐帶；進(jìn)一步縮小行政審批的范圍，政府控制的重要產(chǎn)品、資源、工程、服務(wù)等的指標、額度和規模，視具體情況，或引入市場(chǎng)機制配置調節，或依靠法律法規規范操作，把行政審批限制在最必要的限度內，尤其要把投資審批范圍嚴格限制在關(guān)系經(jīng)濟安全、環(huán)境資源、整體布局的重大項目和政府投資類(lèi)、限制類(lèi)項目方面。 建立公共服務(wù)型政府。公共服務(wù)型政府不僅是對政府公共服務(wù)職能和社會(huì )管理職能的強調，更是一種政府管理的目標模式，是對社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下政府管理本質(zhì)、政府職能作用和政府管理方式的一種實(shí)質(zhì)性概括。 現代國家政府的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)型政府，政府只有通過(guò)提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值與合法性。我國政府的職能包括經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理與公共服務(wù)四個(gè)方面，其中，公共服務(wù)是政府職能的核心與實(shí)質(zhì)。而從管理方式來(lái)講，我國政府要優(yōu)質(zhì)、高效、規范地提供各種公共服務(wù)，同時(shí)加強政府服務(wù)型機關(guān)建設。 公共服務(wù)具有調節收入分配、促進(jìn)社會(huì )和諧的功能。強化政府公共服務(wù)職能，完善社會(huì )保障、社會(huì )福利、公共醫療、義務(wù)教育等公共服務(wù)制度，是維護人民群眾根本利益、保障弱勢群體利益、保持社會(huì )利益均衡的根本措施。 建設服務(wù)型政府也是對經(jīng)濟波動(dòng)與經(jīng)濟周期進(jìn)行有效調控的重要手段，政府公共服務(wù)支出能自動(dòng)調節社會(huì )總需求，達到抑制消費或拉動(dòng)需求的目的。 公共服務(wù)型政府是由以政府為主的公共部門(mén)來(lái)提供公共服務(wù)，是由政府部門(mén)、政府服務(wù)類(lèi)機構、公共服務(wù)事業(yè)法人共同提供公共服務(wù)。公共服務(wù)型政府所提供的服務(wù)包括維護性公共服務(wù)、經(jīng)濟性公共服務(wù)和社會(huì )性公共服務(wù)等部分，包括為實(shí)現公民權利、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、推進(jìn)社會(huì )進(jìn)步而提供的公共服務(wù)。 依法行政，建立法治政府。行政管理體制改革的重要目標就是全面推行依法行政，建立法治政府。 首先，應該繼續完善政府依法行政的法制體系。隨著(zhù)《立法法》《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》等法律法規的頒布，我國的法律、法規和規章的制定、修改程序日益完備，科學(xué)化、民主化的行政立法體制逐步建立，這為制定完備的行政法規范提供了完善的立法體制。 在行政法規范的內容上，要建立健全規范經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)，特別是涉及市場(chǎng)主體行為、產(chǎn)權保護、交易秩序及勞動(dòng)、就業(yè)、保障等的法律法規，為政府全面依法行政創(chuàng )造完備的法制環(huán)境；建立健全規范政府行政活動(dòng)，特別是涉及機構編制、職責權限、行為方式、獎勵處罰等的法律法規，強化對政府行為的監管。 其次，進(jìn)一步完善行政執法體制，為行政管理體制改革提供法治保障。行政執法是行政管理的重要方面，其公正有效與否，關(guān)系到相對人權益保障和行政管理體制改革的順利實(shí)現。因此，應加快建立權責明確、行為規范的行政執法體制，保證各級行政管理機關(guān)及其工作人員嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職責。同時(shí)，還應理順執法體制，明確行政執法機關(guān)的的職權和責任，落實(shí)“收支兩條線(xiàn)”，保障執法經(jīng)費，完善政府績(jì)效評價(jià)制度，將政府執法能力和效果、群眾對其滿(mǎn)意度等納入績(jì)效考評機制，建立行政執法責任追究制和官員問(wèn)責制，形成有效激勵和約束機制，確保法律實(shí)施。 有計劃地協(xié)調推進(jìn) 回顧改革開(kāi)放以來(lái)的歷次機構改革，主要問(wèn)題是運動(dòng)性比較強，導致機構改革始終擺脫不了精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的怪圈。在下一步的行政體制改革中，需要注意分步驟、有計劃地依法改革，并與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革配套實(shí)施。 分步驟、有計劃地依法改革。此前的政府機構改革與依法治國和依法行政的要求有很大差距，機構設置不依法進(jìn)行嚴重影響了行政管理體制改革的效果。 行政管理體制屬于廣義上的政治體制的一部分，但又具有一定的獨立性。行政管理體制改革主要集中在法律制度層面上，只有堅持依法改革，才可能取得憲法和法律上的正當性。同時(shí)，行政改革旨在清除影響社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙，改革措施的強度與行政法約束行政的程度相當。凡是不需要由行政法約束的純技術(shù)問(wèn)題，一般也不屬于行政管理體制改革的內容。凡是需要作為行政制度的有機組成部分長(cháng)期保留下來(lái)的改革措施，一般應當在行政法中加以規定。 行政管理體制改革要重視組織法的作用，實(shí)行依法定機構，依法定編制，然后才有可能進(jìn)行科學(xué)合理的行政管理體制改革?，F行的行政機關(guān)組織法主要由《憲法》(部分條款)和《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》)規定。這些法律對于實(shí)現行政職權法定發(fā)揮了重要的積極作用。 但是，《國務(wù)院組織法》對于國務(wù)院的具體職能，國務(wù)院與其組成部門(mén)、與地方政府的關(guān)系等基本問(wèn)題的規定過(guò)于原則，《地方組織法》也沒(méi)有規定地方政府的職能，從而成為中央與地方之間、政府部門(mén)之間權限混亂的制度根源?！兜胤浇M織法》采取權力機關(guān)組織法與政府組織法合一的體例，影響了兩種組織法規范體系的完整性與科學(xué)性；地方人大的議決職能與政府的執行職能界限不清；規定的各級地方政府的職能大體一致，導致上下級政府職能重疊，職責界限不清。 為此，應當在確定政府職能的基礎上，修訂《國務(wù)院組織法》《地方組織法》，進(jìn)一步明確各級人民政府在經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、公共服務(wù)等方面的職能和責任，明確各級人民政府之間的相互關(guān)系。 同時(shí)，還應當制定《國務(wù)院組成部門(mén)組織通則》以及《地方各級人民政府組成部門(mén)組織通則》《國務(wù)院直屬機構組織通則》《國務(wù)院辦事機構組織通則》，進(jìn)一步明確各級人民政府組成部門(mén)的機構設置、職能權限以及與同級人民政府、上級人民政府組成部門(mén)之間的關(guān)系等。 避免運動(dòng)式的行政管理體制改革的最好方式，是依法實(shí)施行政管理體制改革。隨著(zhù)國家治理方式的改變和依法治國方略的實(shí)施，國家行政管理職能的賦予、增減和終止要完全納入法治程序，與法律的制定、修改和廢止要逐步一致起來(lái)；行政機關(guān)調整行政職能和行政體制的機構編制管理工作，應該步入經(jīng)?；壍?。 整體配套、協(xié)調推進(jìn)。行政管理體制改革是與政治體制改革、經(jīng)濟體制改革及其他各項改革配套進(jìn)行的，是一個(gè)有機的整體。只有當經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革呼喚和要求行政管理體制改革的時(shí)候，行政管理體制改革才是必需的和現實(shí)的；而行政管理體制改革的推進(jìn)和深化，又會(huì )促進(jìn)經(jīng)濟體制改革和其他各項改革的深入發(fā)展。在以往行政管理體制改革的過(guò)程中，行政管理體制改革強調要與經(jīng)濟體制改革相適應，因而帶有被動(dòng)適應的特點(diǎn)。 行政管理體制改革與政治體制改革的關(guān)系極為緊密。行政管理體制改革必須以政治體制改革為前提，如果沒(méi)有啟動(dòng)政治體制改革，則行政管理體制改革肯定是無(wú)本之木，只是一種法律技術(shù)上的完備，與現代科學(xué)合理民主的政府無(wú)關(guān)。政治體制改革則必須以行政管理體制改革為重點(diǎn)，否則就是虛幻之像，始終落不到實(shí)處。政治體制改革是搭建憲政框架，而行政管理體制改革則是一磚一木地構建憲政大廈。 在新時(shí)期，我國的行政管理體制改革是全面深化改革和提高對外開(kāi)放水平的關(guān)鍵，因而必然帶有主動(dòng)推進(jìn)的特點(diǎn)。 當前，行政管理體制改革處于改革的中心環(huán)節，繼續深化經(jīng)濟體制改革和其他各項改革，都與深化行政管理體制改革有著(zhù)緊密的聯(lián)系；如果政府職能不轉變，行政管理體制改革不到位，各項改革就很難深入，完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制也就無(wú)從談起。新形勢下，要以行政管理體制改革為中心，以全面履行政府公共管理職能為重點(diǎn)，整體推進(jìn)行政管理體制改革、經(jīng)濟體制改革與政治體制改革。 行政管理體制改革的重點(diǎn)內容 行政管理體制改革的重點(diǎn)內容包括以下內容： 改革行政決策體制。中國傳統的決策體制的特點(diǎn)是，決策權力高度集中、個(gè)人專(zhuān)斷。為此，改革原有的行政決策體制，需要建立科學(xué)化、規范化的公共政策制定體系，推進(jìn)公共政策制定的民主化與參與化。 首先，建立行政決策程序制度。行政決策必須依法定程序進(jìn)行，各級政府及其制定涉及全局性、長(cháng)遠性和公眾性利益的重大行政事項，都必須依據法律、法規和國家政策的要求和規定的權限、程序進(jìn)行決策。其次，建立重大決策事項公示制度。對事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項，必須公示，廣泛征求社會(huì )各界意見(jiàn)。再次，建立重大行政決策聽(tīng)證制度，提高行政決策的民眾參與度。最后，完善行政決策專(zhuān)家咨詢(xún)制度。充分發(fā)揮專(zhuān)家咨詢(xún)輔助行政決策的作用，借助專(zhuān)家學(xué)者的智能，為重大決策事項提供理論依據和技術(shù)支撐。 在縱橫兩個(gè)方向重新配置行政權力。首先，應該理順縱向行政管理權力的配置。按照中央與地方政府事權的劃分，凡是關(guān)系到國家整體利益、全局利益及省際之間的共同事項，以及對國家政治經(jīng)濟文化有重大影響的政策規定，都應由中央管理，而地方性經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)、國家重大政策的執行性事項，以及其他適宜由地方辦理的事項，應歸地方自主處理。在科學(xué)劃分中央與地方政府事權的基礎上，實(shí)現中央與地方政府關(guān)系的法制化，依法規范二者關(guān)系；實(shí)行中央與地方政府關(guān)系決策的民主化；提高中央對地方政府的控制能力，克服地方保護主義，培育全國統一市場(chǎng)；完善中央與地方政府間的監督機制；建立中央與地方政府間的合作關(guān)系，平衡地區間的發(fā)展；構建科學(xué)的行政區劃體系和行政層級體系，例如可以考慮實(shí)現更加精簡(jiǎn)的行政職能結構、更少的行政層級、更為合理的行政區劃，實(shí)現司法轄區和行政轄區的分離，等等。 其次，以綜合執法體制改革為核心，推進(jìn)橫向行政管理權力的優(yōu)化配置。綜合行政執法，是指在行政執法過(guò)程中，當行政事項所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機關(guān)轉讓一定職權，并形成一個(gè)新的具有獨立法律地位的執法主體，對該事項進(jìn)行處理的執法活動(dòng)。目前，綜合執法體制改革，就是為了解決在行政執法中存在的多頭處罰、重復處罰、職權交叉、效率低下、機構膨脹等問(wèn)題，打破行政執法中的部門(mén)分割，對行政執法資源進(jìn)行橫向上的重新整合，建立精簡(jiǎn)、高效的綜合執法體制。綜合執法體制改革已經(jīng)取得了不錯的成效，應該以此為契機深化行政管理體制在橫向上的改革。 推進(jìn)干部人事制度改革。行政事務(wù)，歸根到底要通過(guò)行政機構中的行政人員去貫徹執行。為政之道，首推用人，要能夠行之有效地選拔、培養和使用公務(wù)人員。 原有人事干部制度的弊端在于，干部職務(wù)終身制、缺乏科學(xué)的干部分類(lèi)、缺乏公開(kāi)公平競爭選拔的機制、缺乏考核、升降、獎懲、辭職、罷免、退休等管理制度。這就要通過(guò)改革，形成一套科學(xué)、合理的人事干部制度。 人事干部制度改革的中心就是切實(shí)貫徹公務(wù)員法，提高公務(wù)員依法行政的觀(guān)念和能力。建立健全考核錄用、優(yōu)勝劣汰、激勵保障與監督制約機制；以擴大民主為重點(diǎn)，進(jìn)一步落實(shí)行政領(lǐng)導干部民主推薦、民主測評、差額考察和任前公示制度，加大推行公開(kāi)選拔、競爭上崗的改革力度；積極實(shí)行、合理運用投票表決機制，完善干部選拔任用的決策體系；嚴格實(shí)行領(lǐng)導干部職務(wù)任期制度和辭職解聘制度；抓緊制定體現科學(xué)發(fā)展觀(guān)和正確政績(jì)觀(guān)要求的干部實(shí)績(jì)評價(jià)標準，更多使用反映人民切身利益和與經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的評價(jià)指標，相應建立保障落實(shí)制度和獎懲機制。 加強行政程序制度建設。我國行政管理的傳統方式是“重實(shí)體，輕程序”，因此，行政管理體制改革的一個(gè)重要方面就是要在行政管理體制中注入現代行政程序的理念，完善行政程序制度。 隨著(zhù)《行政處罰法》《行政許可法》和《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規的制定，我國的行政程序制度日益完備。但是，在行政管理實(shí)踐中，法律文本上的行政程序出現了兩種不良傾向：一種是形式主義，結論先行，行政決定早已作出，遵循程序就變成了走過(guò)場(chǎng)，演變成純粹的形式主義；另一種是選擇性地遵循程序，對于政府行政有利的程序便遵守，而對于政府行政不利的程序便不遵守，程序的遵循完全取決于行政主體工作人員的主觀(guān)意愿。 現代行政程序的精髓便在于經(jīng)過(guò)程序形成行政決定，相對人參與到行政的過(guò)程中來(lái)，與行政主體形成互動(dòng)，經(jīng)過(guò)溝通而形成最后的行政決定，以加強行政行為的合法性和可接受性，有利于保障行政相對人的權益，并形成現代行政管理體制。 |
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