稅務(wù)機關(guān)全面推進(jìn)依法行政的問(wèn)題與對策
市地稅局
現代法治理念認為，依法治國重在依法行政，稅務(wù)部門(mén)掌控著(zhù)稅務(wù)行政執法的權力，必須將依法行政貫穿于稅務(wù)工作的始終。
一、從稅收征管實(shí)踐看稅務(wù)部門(mén)依法行政面臨的一些問(wèn)題
（一）對職權法定的理解尚不全面。職權與職責統一，這是行政機關(guān)依法行使職權的一個(gè)重要原則。職權，就是法律授予稅務(wù)機關(guān)的權力，是必須行使而不能放棄的。因此，職權就是職責，放棄職權，就是失職。有稅不收、漏征漏管以及自由裁量權幅度過(guò)寬造成的處理口徑不一等問(wèn)題，就是當前稅務(wù)行政執法中對職權法定認識模糊的表現。
（二）執法不嚴、執法水平不高影響著(zhù)依法治稅進(jìn)程。執法主體資格問(wèn)題比較突出，除有一些不具備執法資格的協(xié)稅員擔當稅收執法任務(wù)以外，當納稅人發(fā)生超過(guò)規定期限申報繳稅等違法行為時(shí)，一些辦稅服務(wù)廳仍在以自己的名義對納稅人實(shí)施行政處罰。重實(shí)體輕程序的現象尚未完全消失，如：有的稅務(wù)機關(guān)在執行納稅人是公民的扣押、查封商品、貨物時(shí)，不按照《稅收征管法實(shí)施細則》第四十六條規定“通知被執行人本人或其成人家屬到場(chǎng)”，應當注意的是，“通知”應以書(shū)面形式送達，否則，極易引發(fā)的行政訴訟“官司”。
（三）一些稅收政策規定與現行法律、法規有沖突，增加了執法的難度。實(shí)踐中，對于一些具體稅收政策規定，基層稅務(wù)機關(guān)在適用上很大程度地依照上級稅務(wù)機關(guān)文件，而忽視法律、法規的規定。實(shí)際上，稅收規范性文件僅是一種特殊的政令，一旦發(fā)生稅務(wù)行政訴訟，這樣的執法依據很可能不被審判機關(guān)認同。
（四）一些稅務(wù)機關(guān)制作的法律文書(shū)不嚴謹、不規范。集中表現為：不按規定使用《責令限期改正通知書(shū)》、《催繳稅款通知書(shū)》等執法文書(shū)，送達方式及送達回證不規范；有的甚至根本不使用執法文書(shū)，僅以口頭通知，造成執法程序鏈的缺環(huán)。有的超越權限使用緩繳稅款審批文書(shū)，形成難以催繳入庫的欠稅。有的在移送有關(guān)機關(guān)處理方面，擅自使用自制的文書(shū)形式，導致稅務(wù)、公安機關(guān)的業(yè)務(wù)銜接關(guān)系扭曲?！?span lang="EN-US" style="mso-font-kerning: 1.0pt">
（五）部分稅務(wù)機關(guān)存在怕當被告的心理，工作中存在追求執法“完美性”的考慮，主觀(guān)上有努力護短以求避免復議和應訴的心態(tài)，不能正確稅收執法過(guò)錯行為，該指出的不指出，該糾正的不糾正。
(六)稅務(wù)機關(guān)執法的完整性受到影響。一是移送案件制度還未全面落到實(shí)處。既有稅務(wù)機關(guān)對移送標準判斷不準，該移送的案件未移送問(wèn)題，也有公安機關(guān)缺少財稅專(zhuān)業(yè)知識，對移送的稅務(wù)案件查處不及時(shí)問(wèn)題，這些問(wèn)題都會(huì )導致打擊涉稅犯罪行為的總體成效下降，客觀(guān)上造成對稅收違法行為的放縱。二是稅收違法行為公告制度尚未全面實(shí)施。盡管總局已出臺了欠稅公告制度等，但制度完整性上和操作技術(shù)上存在不協(xié)調問(wèn)題，使這種以社會(huì )公眾的監督為主要形式，看似簡(jiǎn)單卻影響巨大的“軟處罰”并未充分發(fā)揮應有作用。
二、稅務(wù)機關(guān)在推進(jìn)依法行政過(guò)程中應注重的幾個(gè)方面
（一） 注重執法主體的合法
依法界定各級稅務(wù)機關(guān)稅收執法職權，在法律授權范圍內行使稅收執法權，履行稅收征管職能。既要保證實(shí)施行政行為主體的合法，又要做到行政主體行使權限的合法；既要堅決杜絕稅收法外特權，又要預防濫用稅收職權。比如采取稅收保全和強制執行措施的法定權限，主要包括做出稅收保全和強制執行決定及執行決定的權限，按照《稅收征管法》的規定，必須遵守第三十七條、三十八條條、第四十條所規定的權限實(shí)施。
（二）注重執法依據合法
一是正確選擇與行政處理相適應的法律規范，注重針對性。要正確把握法律規范的效力位階，先適用高位階法律規范，再適用低位階法律規范，兩者沖突時(shí)適用高位階法律規范。要全面適用法律規范，當一項違法行為同時(shí)違反多項法律規定時(shí)，要同時(shí)適用多項法律規范進(jìn)行處理。
二是準確掌握執法依據的效力層次。在進(jìn)行稅收執法活動(dòng)中，既要依據稅收法律、法規，也要同時(shí)依據大量的稅收規范性文件來(lái)作出稅收具體行政行為。必須充分考慮稅收執法依據的不同效力層次在具體的執法實(shí)踐中的應用，在嚴格法律、法規操作的基礎上實(shí)施具體行政行為。既要注意稅收法律、法規同其他部門(mén)法律、法規的銜接和區別；稅收基本法律、法規和稅收單行法律、法規的不同規定。也要注意具有不同法律地位以及大量規范性文件等效力層次不等執法依據的合法適用性。
三是嚴謹對待執法依據操作細節。細節決定成敗，一些操作上的細節更具重要意義。在作出稅務(wù)處理、稅務(wù)行政處罰決定類(lèi)執法文書(shū)中要引用執法依據要具體到條、款、項，并列示表述要義的全文。執法依據包括文本依據和證據依據，作為執法依據的延伸，證據的搜集和應用也至關(guān)重要。
（三） 重執法程序的合法
應在兩個(gè)方面予以重視。一是合法的要件，即要符合法定方式。比如聽(tīng)證與調查、處理與繳納罰款、檢查與執行等職能分離的要求；符合法定步驟、順序，在實(shí)施行政處罰時(shí)，先調查取證，之后是告知，再后才是處罰決定下達，少一道工序即構成程序違法。符合法定時(shí)限，違反法定時(shí)限要求的行政處理都是違法的，比如實(shí)施稅務(wù)行政許可超出許可期限辦理、復議受理不按期進(jìn)行等。
二是每一工作環(huán)節都必須嚴格遵循《稅收征管法》的程序性規定。在實(shí)施稅收保全、強制執行措施時(shí)，要特別注意實(shí)施步驟、時(shí)間要求，必須依照《稅收征管法》第三十七條、三十八條、第三十九條、第四十條、第四十七條規定和《實(shí)施細則》第五十八條、第六十一至第七十條等有關(guān)條款的規定實(shí)施，既不可跳躍，也不可超時(shí)。在實(shí)施稅收處罰時(shí)，為保證稅收行政處罰的公平、公正、有效，必須履行告知手續，除適用簡(jiǎn)易程序外，都要經(jīng)過(guò)調查、取證、告知當事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利，聽(tīng)取意見(jiàn)、審查、決定、執法等一系列步驟。沒(méi)有履行告知程序的，處罰決定無(wú)效。
（四） 注重執法內容的合法
一是依法征稅（費）。必須堅持“依法征收，應收盡收，堅決不收過(guò)頭稅，堅決防止和制止越權減免稅”的組織收入原則，努力實(shí)現執法規范、征收率高、成本降低、社會(huì )滿(mǎn)意的工作目標。二是依法實(shí)施行政許可和行政審批。嚴格按照法律規定的許可、審批程序，本著(zhù)方便納稅人的原則，辦理各項稅務(wù)行政許可和審批。已取消的審批事項不得再行審批，并盡量減少審批環(huán)節，在實(shí)行規范審批的同時(shí)，注重放權和便民。三是做好執法救濟。嚴格按照法律規定進(jìn)行稅務(wù)行政復議、稅務(wù)行政應訴工作，既不可抱有僥幸心理，也不可有“難以屈尊”的舊觀(guān)念存在，要端正態(tài)度，積極補救，以最快的速度、最小的代價(jià)實(shí)施具體補救措施。四是加強執法監督。既要接受稅務(wù)部門(mén)內部行政監察制度約束，還要自覺(jué)配合政府審計、紀檢監察部門(mén)的外部監督。要特別加強對重點(diǎn)執法環(huán)節的監控。對減、免、緩稅的審批在嚴格遵守審批權限的同時(shí)，實(shí)行集體審核、民主決策制度；做好重大稅務(wù)行政處罰備案審查工作，確保稅務(wù)行政處罰全過(guò)程的公開(kāi)、公正；做好稅收規范性文件審查工作，杜絕違法設定行政許可和行政審批；深化稅收會(huì )計監督，保證各項稅收會(huì )計制度嚴格執行，全面落實(shí)好審計決定，防范和制止各種違法違紀行為的發(fā)生。
（四）注重執法行為的服務(wù)性
行政行為的服務(wù)性是一種民主的體現和要求，同時(shí)這種服務(wù)又是無(wú)償的，作為行政行為的另一種特性---強制性，也可以看作是對執法服務(wù)的一種補充。因此，執法服務(wù)是稅收執法行為的“落腳點(diǎn)”，也是高水平執法活動(dòng)的客觀(guān)反映，更是稅務(wù)部門(mén)落實(shí)“聚財為國、執法為民”的稅收工作宗旨，進(jìn)一步推進(jìn)稅務(wù)系統依法行政，建立和諧稅收秩序的要義所在。稅務(wù)部門(mén)必須充分做到在稅收執法行為中堅持服務(wù)納稅人執法理念。讓執法為民的宗旨觀(guān)，扎根于思維中，落實(shí)在行動(dòng)上，體現在業(yè)績(jì)上。
（五）落實(shí)稅收執法責任制
全面推行稅收執法責任制是提高依法行政水平、建設法治型稅務(wù)機關(guān)的重要載體，是實(shí)現權力本位向責任本位轉變，使權力責任化的重要手段和保障。在具體執法實(shí)踐中，我們應該著(zhù)重從三個(gè)方面來(lái)考慮。首先，要形成一種制度體系。建立以執法責任制為核心的考核管理機制，構筑嚴密規范的權力運行機制并引入行政執法績(jì)效評估和責任追究機制。在確立責任本位的新型評價(jià)考核體系中，明確了執法責任制的四個(gè)基本要素，即分解崗位職責，明白“做什么”；明確工作規程，明白“怎么做”；開(kāi)展評議考核，清楚“做得怎么樣”；嚴格過(guò)錯追究，解決“做得不好怎么辦”。其次是要不斷創(chuàng )新責任追究形式。以信息技術(shù)為支撐，利用計算機實(shí)行自動(dòng)考核，對稅收執法行為進(jìn)行全過(guò)程的監控與考核，是當前深入推行執法責任制的抓手。再次，要強調以人為本。責任追究的宗旨是懲前毖后，應著(zhù)重把握追究實(shí)效，既要嚴格規范，又要有情操作;既要克服畏難情緒、好人主義，又要積極穩妥、有序推進(jìn)，積極探索解決權與法、人與法的矛盾問(wèn)題。
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