如何構筑新型城市基層管理體制
崇川區編制委員會(huì )辦公室
現行城市管理模式為四級管理層次，即：市政府——區政府——街道辦事處——居委會(huì )。居委會(huì )作為最基層的管理機構向社區體制轉變目前已初步成型，但是作為居委會(huì )的上級管理機構街道辦事處還是政府的派出機構，嚴重地制約了建設新型城市管理體制的步伐，這里主要談?wù)劷值拦芾眢w制的改革。
一、街道管理體制改革的必要性和現實(shí)性
隨著(zhù)城市社區建設的不斷深化，尤其是原有的城市管理體制的基礎（單位體制）已被打破，傳統城市基層管理體制無(wú)論是在運行方式、還是在整合功能上，都明顯不適應市場(chǎng)經(jīng)濟條件下現代城市管理的新要求，主要表現在：一是職能“越位”。大量的行政事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和社會(huì )事務(wù)沿著(zhù)政府層級“漏斗”都落到了街道辦事處身上，而街道辦事處卻沒(méi)有相應的法定地位和權力。二是功能“錯位”?，F階段街道辦事處承擔的既有政府組織的行政功能，又有經(jīng)濟組織的企業(yè)功能，還有社區組織的社會(huì )服務(wù)功能。這種“政經(jīng)合一”和“政社合一”的狀況嚴重阻礙了辦事處作用的發(fā)揮。三是社區自治不到位。社區居民組織的經(jīng)費來(lái)源、人員配置、工作部署考核等，在很大程度上依賴(lài)于街道辦事處。社區居委會(huì )承擔的任務(wù)達100多項，成為各級黨委、政府部門(mén)工作的承受層、操作層、落實(shí)層。街道辦事處與社區居委會(huì )之間“指導”與“被指導”的關(guān)系，往往只停留在口頭上，影響和束縛了社區自治功能的培育和發(fā)展。因此，探索改革街道基層管理體制，已經(jīng)成為當前社區面臨的重大現實(shí)課題。
首先，改革街道管理體制是適應政治文明建設發(fā)展的迫切需要。社區建設從行政推動(dòng)向自治導向發(fā)展，代表了一種趨勢。探索街道管理體制改革，對于擴大公民有序政治參與，完善城市居民自治，具有重要的意義。其次，改革街道管理體制是適應市場(chǎng)經(jīng)濟不斷發(fā)展新形勢的迫切需要。隨著(zhù)政府職能轉變的逐步到位，街道辦事處管理經(jīng)濟的職能消亡，其行政管理職能可以歸還給區政府職能部門(mén)；同時(shí)，隨著(zhù)社區自治功能的增強，街道辦事處的社會(huì )服務(wù)職能完全可以轉移給社區。任何管理主體都是依賴(lài)管理客體而存在的，管理客體消亡了，管理主體也就失去了存在的基礎，必然隨之消亡，對街道辦事處來(lái)說(shuō)也是如此。第三，改革街道管理體制是適應建立“小政府、大社會(huì )”的迫切需要。街道辦事處本來(lái)就不具有法律賦予一級政府的地位和權力，許多行政事務(wù)必須“上傳”給區政府職能部門(mén)辦理，街道只是扮演“二傳手”的角色，這不僅增加了管理成本，而且助長(cháng)了政府脫離群眾的官僚主義作風(fēng)。
二、街道體制改革的基本走向
隨著(zhù)改革進(jìn)程的不斷深入，街道在城市管理中應主要發(fā)揮以下幾種職能：
組織協(xié)調職能：作為區政府的派出機構，街道辦事處不再直接承接政府職能部門(mén)下派的具體任務(wù)，而是通過(guò)街道管理委員和社區會(huì )議發(fā)揮在轄區范圍內的組織和協(xié)調作用。組織地區性的社會(huì )管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的活動(dòng)，協(xié)調政府、社會(huì )及社區各方面的利益關(guān)系；街道黨工委應被賦予轄區干部管理職責，對職能站所的干部提撥任免擔負起組織責任；指導社區居委會(huì )的工作，促進(jìn)社區自治，組織、動(dòng)員社區單位參與社區建設和社區服務(wù)；組織社會(huì )服務(wù)組織承接政府分配的社會(huì )事務(wù)工作，組織社工、義工隊伍，從事公共管理和服務(wù)。
服務(wù)管理職能：街道辦事處發(fā)揮在轄區事務(wù)中的協(xié)調作用，為政府職能部門(mén)、社會(huì )單位和社區居民做好服務(wù)工作；接受區政府的委托，對轄區的公共設施、公共服務(wù)、公共福利項目行使管理職能，對涉及居民利益的環(huán)境、衛生等公共項目實(shí)施項目式管理運作。
監督檢查職能：作為區政府的派出機構，依法督察行政部門(mén)的工作，對職能部門(mén)的工作效果進(jìn)行考評，對社會(huì )服務(wù)組織和社區承接政府的工作進(jìn)行檢查和評估。
街道職能定位逐漸清晰后，要逐步理順街道與區政府的關(guān)系，與職能部門(mén)及職能站所的關(guān)系，與社區的關(guān)系，第三級管理體制才能真正建立起來(lái)。
在城市管理重心下移和政府進(jìn)一步轉變執能的強勢推動(dòng)下，街道管理體制改革將出現以下趨向：
1、撤科設所，強化“條專(zhuān)到底”
目前幾乎政府各部門(mén)都能在街道層次找到對應的機構，有的是站所，有的是科室，這些機構中既有接受辦事處領(lǐng)導的科室，也有接受街道辦事處和職能部門(mén)雙重領(lǐng)導的站所，如城管監察分隊、司法所等。隨著(zhù)街道從行政執法領(lǐng)域退出以及其行政主體的弱化，街道辦事處職能科室絕大多數都應劃歸政府各部門(mén)直接管理，形成隸屬關(guān)系，除了民政等少數科室因為業(yè)務(wù)比較復雜之外，其余科室將被職能站所替代。職能站所將代表相應的職能部門(mén)在轄區內行使職能，由部門(mén)實(shí)行專(zhuān)業(yè)管理，責權一致，人財物統一，形成“條專(zhuān)到底”的工作格局。
2、明確定位，強化社會(huì )管理職能
按照政事分開(kāi)、政社分開(kāi)的原則，街道辦事處要對社會(huì )事務(wù)管理、對居民工作負總責。為政府職能管理部門(mén)派駐轄區機構服務(wù)，建立健全與各專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的工作協(xié)調和組織管理體制；在社會(huì )管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，培育具有“第三部門(mén)”性質(zhì)的社會(huì )服務(wù)組織，采取向社會(huì )購買(mǎi)服務(wù)的方式，促使一些社會(huì )服務(wù)職能向社會(huì )和市場(chǎng)轉移。
3、完善功能，建立督察體制
建立街道督察體制是完善行政管理體制的關(guān)鍵環(huán)節。建立街道對職能部門(mén)和職能站所的督察機制，可以有效地監測和評估政府部門(mén)工作在基層的落實(shí)情況，可以有效地組織由下向上的民主評議機制，監督工作目標的落實(shí)；可以有效地抵制過(guò)多過(guò)濫的評比活動(dòng)，并把評比轉變?yōu)楸O督手段；可以有效地制約條條向社區派任務(wù)、下指標的情況，在街道層面實(shí)行攔截。
4、推進(jìn)民主，打造區域民主管理的制度結構
街道辦事處通過(guò)街道管理委員會(huì )和社區會(huì )議制度，對職能站所進(jìn)行協(xié)調，與轄區單位進(jìn)行溝通，讓轄區成員切實(shí)參與到轄區社會(huì )事務(wù)的民主管理之中，共同協(xié)商和解決問(wèn)題，讓居民參與對政府工作的評議和監督，促進(jìn)政府部門(mén)改進(jìn)服務(wù)。通過(guò)轄區單位和居民的參與，實(shí)現居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)，構建新的城市基層民主管理體制。
5、重點(diǎn)培育，發(fā)展社會(huì )服務(wù)組織
首先通過(guò)事業(yè)單位的改制，建立第三部門(mén)的運行機制。通過(guò)建立契約式管理機制，明確事業(yè)單位法人地位，建立權隨責走、費隨事轉的工作機制，明確應履行的權利、義務(wù)和給費標準。如環(huán)衛所、綠化所、社區文體中心、社區服務(wù)中心、社區衛生中心、社區社會(huì )保障事務(wù)所等事業(yè)單位，使其成為非營(yíng)利的社會(huì )服務(wù)機構，街道辦事處成為代表政府對社會(huì )服務(wù)組織的發(fā)包者和管理者。其次是組織社工隊伍完成政府工作。目前已有多個(gè)部門(mén)在社區設立了管理人員，如設立社區警務(wù)員，社會(huì )保障協(xié)管員以及城管監察員等，基本形成了社會(huì )工作者的雛形。他們不僅協(xié)助社區居委會(huì )完成社區自治范圍內的事務(wù)，還肩負著(zhù)完成政府各有關(guān)部門(mén)在基層管理和服務(wù)的任務(wù)，發(fā)揮著(zhù)專(zhuān)業(yè)社工的作用。第三是完善公共服務(wù)的支撐體系，大力發(fā)展義工隊伍。大多數的社會(huì )服務(wù)組織主要依靠義工人員來(lái)完成工作任務(wù)，他們是社會(huì )服務(wù)組織生存的根基，建立第三部門(mén)的體制，就必須是建立義務(wù)工作者的管理制度，完成社會(huì )組織管理的轉型。
三、街道管理體制改革的基本思路和框架
明確改革的總體思路和目標是：“理順一個(gè)關(guān)系，堅持兩個(gè)依法，實(shí)現兩個(gè)歸位，強化社區自治功能，實(shí)現社會(huì )的有效管理”。“一個(gè)關(guān)系”就是政府、社會(huì )、市場(chǎng)與社區的關(guān)系；“兩個(gè)依法”就是政府依法行政，社區依法自治；“兩個(gè)歸位”，一是政府行政管理職能的“歸位”，即把涉及行政執法、行政管理工作歸位給政府職能部門(mén)，二是政府社會(huì )化職能的“歸位”，即把原來(lái)由政府管理的社會(huì )化職能歸位給社區，把一些社會(huì )公益性服務(wù)工作交給專(zhuān)業(yè)化的社區工作者承擔。主要措施包括：
1、改善基層黨組織的領(lǐng)導方式和執政方式。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，是具有中國特色的社區建設最明顯的標志。只有加強黨的領(lǐng)導，才能保證社區民主自治的正確方向。改革之初，要成立街道地區黨工委，作為區委的派出機構，加強對社區基層黨組織的領(lǐng)導和指導，監督政務(wù)活動(dòng)實(shí)施，支持和保障社區自治，維護地區穩定，同時(shí)，明確黨工委不再承擔行政管理職能。黨工委下設“兩辦一部”，即工委辦公室，負責組織、宣傳、紀檢、群團及有關(guān)行政性工作的綜合協(xié)調；社會(huì )治安綜合治理辦公室，主要負責轄區內信訪(fǎng)和社會(huì )穩定工作；武裝部，主要負責本地區的人民武裝工作。
2、強化依法行政，推進(jìn)政府職能轉變。采取四步走方針：第一步，為保證改革過(guò)程中遺留的行政工作的順利銜接，作為過(guò)渡期間的一項舉措，要建立街道地區行政事務(wù)受理中心，作為區政府有關(guān)部門(mén)在轄區政務(wù)服務(wù)的平臺。“中心”由勞動(dòng)、民政、計生、城建、市容、司法等6個(gè)與居民生活密切相關(guān)的職能部門(mén)派出人員，按職能要求受理和處理行政事務(wù)。與此同時(shí)，街道不再承擔經(jīng)濟管理職能，原有街屬企業(yè)按照政企分離的原則通過(guò)產(chǎn)權制度改革全部推向市場(chǎng)。第二步，對街道行政職能進(jìn)行全面移交。要對原街道辦事處承擔的行政職能認真進(jìn)行梳理和職能的剝離，按照“費隨事轉，權隨責走”的原則，把屬于行政管理和行政執法的職能，全部移交給相關(guān)職能部門(mén)；屬于社會(huì )性、群眾性的工作，由社區全面承接。第三步，在街道層面組建半官方的社區管理委員會(huì )。所謂半官方的社區管理委員會(huì )是指經(jīng)“社區代表大會(huì )”選舉產(chǎn)生、由社區內政府、企事業(yè)單位、社團法人代表、社會(huì )知名人士以及社區居民自治組織代表所組成的社區綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關(guān)行政管理職能部門(mén)的負責人擔任，主要起溝通制衡作用，即：負責向上級政府部門(mén)反映社區的民情民意，向社區轉達政府對社區發(fā)展和社區管理的意見(jiàn)和要求，同時(shí)對社區管理進(jìn)行行政督導。社區委員會(huì )是非營(yíng)利性的、具有法人資格的社團組織，有正規的章程、組織結構和自治自主權利。在街道層面組建具有法人地位的半官方的社區管理委員的理由是：①街道雖然是行政社區，但從可操作角度出發(fā)，已經(jīng)成為事實(shí)上的社區建設操作層。轄區內的單位和居民彼此熟悉，具有實(shí)現社區整合的可能性和高于居委會(huì )管理資源的地區優(yōu)勢。②現階段，政府在社區建設中的推動(dòng)作用無(wú)法替代。我國社區建設的發(fā)展是外力推動(dòng)的結果。雖然，近幾年社區建設的宣傳力度不斷加大，但由于“單位制”尚未解體，有關(guān)支持社區居民自治組織的政策也不到位，因此，社區居民自治組織的發(fā)育和創(chuàng )新能力比較脆弱，還無(wú)法完全承擔在社區工作中主體地位的責任。而街道辦事處作為基層政權（區政府）的派出機構，一直承擔著(zhù)地區社會(huì )工作的責任，具有從事社區工作的傳統和經(jīng)驗，特別是街道辦事處在地區社會(huì )事務(wù)中負總責的主體地位，使其在社區整合中的能力明顯增強。因此，街道辦事處代表政府參與社區委員會(huì )的工作，既可以發(fā)揮政府在社區建設中的推動(dòng)作用，也便于指導和培育居民自治組織，使之盡快成長(cháng)。③為街道體制逐漸向社區體制轉換奠定基礎。必須認識到：政府直接參與社區管理只是一種過(guò)渡性措施，最終還要將社區管理的權力歸還社區居民自治組織。應該說(shuō)，當前的政府機構改革給“政社分離”提供了佳機。此時(shí)，理性地把社區從政府概念中剝離出來(lái)，通過(guò)街道層面具有半官方性質(zhì)的社區管理委員會(huì )開(kāi)展“社區工作”，不僅有利于精簡(jiǎn)后的街道辦事處實(shí)現“政事、政社”分離，更好地行使政府職責，也為日后街道體制向社區體制的過(guò)渡創(chuàng )造條件。④有國內外經(jīng)驗可供借鑒。在美國、加拿大、新西蘭等西方國家，半官方性質(zhì)的社區委員會(huì )已經(jīng)成為政府介入社區工作的一種有效方式。它作為溝通政府與市民的橋梁和紐帶，在代表居民利益和意見(jiàn)、推動(dòng)橫向聯(lián)合、組織社區資助和互助活動(dòng)等方面發(fā)揮著(zhù)重要的作用，是社區多元整合工作中的基本力量。第四步，建立撤銷(xiāo)街道辦事處。原街道辦事處涉及行政職能的各個(gè)科室全部摘牌。區政府各職能部門(mén)依據各自的職能與原街道行政職能的交接。
3、強化社區自治功能，重構基層管理體系。重點(diǎn)是推進(jìn)社區工作社會(huì )化，培育和發(fā)展社區服務(wù)實(shí)體、中介組織和專(zhuān)業(yè)性社會(huì )工作機構，還自治職能于社區。如建立“社會(huì )工作站”和“社區服務(wù)中心”。具有獨立法人資格的工作站是專(zhuān)業(yè)社區工作者構成，由社區工作志愿者參與,享有社區事務(wù)自治權、協(xié)管權、財務(wù)自主權利。社會(huì )工作站與社區居委會(huì )實(shí)行議行分離的工作機制，擁有自己的財產(chǎn)、帳戶(hù)，可以接受委托，處理社區事務(wù)。社會(huì )工作站以“項目取向”帶動(dòng)公眾參與，在調查分析社區服務(wù)需求的基礎上，確定服務(wù)項目和服務(wù)目標。同時(shí)根據其民間組織的屬性，整合社區資源，協(xié)調、培育、指導各類(lèi)中介組織，承接政府企業(yè)剝離的各項社會(huì )服務(wù)職能，以有償、低償服務(wù)的形式，開(kāi)展便民利民服務(wù)。其經(jīng)費來(lái)源于政府投入、社會(huì )資助、非盈利性的服務(wù)收費。社區服務(wù)中心作為一個(gè)民辦非企業(yè)單位，一方面要發(fā)揮社會(huì )服務(wù)單位與社區中介作用，開(kāi)展各類(lèi)便民利民和形式多樣的志愿者服務(wù)活動(dòng)，走網(wǎng)絡(luò )化、產(chǎn)業(yè)化、社會(huì )化的發(fā)展之路；另一方面，要順應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，按市場(chǎng)化的運作方式，將環(huán)衛保潔等適合市場(chǎng)運作的社會(huì )事務(wù)采取公開(kāi)招標的方式交給社會(huì )承擔。與此同時(shí)，按照“議行分離”的原則，擴大社區規模，整合社區資源，重新構建社區組織機構，培育社區自治功能，充分發(fā)揮社區居委會(huì )的主體作用，確保改革穩步推進(jìn)。
聯(lián)系客服
